據新華社5月23日報道，近日，浙江省寧波市投資約2億元建設的3號線高塘橋站已建成近4年，仍乘客寥寥，周邊沒有配套道路通達附近小區，利用率不高成“孤島”，引發社會關註。
另據中央廣電總臺中國之聲，當地群眾認為，地鐵站建成多年卻不能發揮實際作用，是對國傢投資的巨大浪費。為何地鐵站建成多年，周邊配套道路卻修不起來？
原來，該站點所在位置及周邊區域均是大面積永久基本農田。周邊原本規劃的一條配套道路不能占用永久基本農田，因此一直修不起來。
地鐵站的建設方寧波市軌道交通集團有限公司相關負責人表示，站點選址時就知道那個片區是基本農田，但當年的選址還是通過瞭上級部門的層層審批。
寧波市自然資源和規劃局有關負責人稱，將站點設在基本農田區域，主要是原城鄉規劃和土地利用規劃有局部“不合一”的情況，存在規劃先行問題。同時，他還表示，“為凸顯軌道交通對城市發展的超前引領作用，原寧波市規劃局核發瞭軌道交通3號線一期工程建設項目的選址。”
地鐵站周邊雜草叢生
開通近四年僅一個出口發揮作用
綜合新華社、中央廣電總臺中國之聲報道，近日，記者在現場看到，寧波市3號線一期高塘橋地鐵站孤零零地矗立在一大片剛收割完的油菜地裡，周邊約有農田60畝。其中A、B兩個出口由一條便道聯通遠處的寧薑公路，目前可以通行；C、D兩個出口被擋墻封閉，出口大門緊閉，周圍雜草叢生有半人高。
在緊鄰C出站口西側的一塊菜地裡，一位老人正拿著鋤頭犁地。老人表示，該地鐵站已建成近4年，他看這裡的地荒著可惜，就開辟成瞭菜地。
△5月11日，高塘橋站C口旁附近老農在菜地裡忙碌。圖片來源：中央廣電總臺中國之聲
正在菜地裡刨土豆的顧姓村民告訴記者，“這個地鐵站建在農田中間，不上不下，平時沒幾個人坐，我可以在這裡開荒種地補貼傢用。”
據悉，寧波市地鐵3號線一期貫穿該市南北，高塘橋站是其中的一個站點，於2019年6月30日投入使用。記者在現場看到，高塘橋站設有A、B、C、D四個出入口，但地鐵站安檢人員告訴記者，實際發揮作用的隻有B口。
圖片來源：百度地圖
記者在高塘橋站觀察數小時，發現即使在工作日的下班高峰期，在這個地鐵站上下站的乘客也不多。AB口和CD口中間有一條施工圍擋，目前隻有B口出來向西有一條小路通往寧薑公路，而B口東側是圍擋，仍是一條“斷頭路”。
△高塘橋地鐵站目前CD口未開通，地鐵站點西側為一大片菜地 圖片來源：中央廣電總臺中國之聲
該站點西側是菜地和大片荒地，周邊雜草叢生。東側是一大片金色的麥田，朝麥田方向望去，不遠處就是一大片居住小區。其中和順傢園小區距離高塘橋地鐵站直線距離僅100多米。
建在農田裡的寧波地鐵3號線高塘橋站C出口（新華社記者李平 5月16日攝）
居住在和順傢園小區的陳女士表示，她住進小區3年多瞭，很少到高塘橋站坐地鐵。因為這個地鐵站與和順傢園小區中間隔瞭條河，沒有道路通行，居民需要繞行近3公裡，還不如坐公交車。
電子地圖顯示，和順傢園小區的市民若要想乘坐地鐵出行，隻能徒步繞行1.7公裡到高塘橋站北面的句章路地鐵站或者繞行3.1公裡到薑山地鐵站。其他小區如馨悅傢園、悅眾傢園、和韻傢園等業主，要乘坐地鐵也隻能繞行。
△從高塘橋地鐵站C口向東望去是一大片麥地和居住區 圖片來源：中央廣電總臺中國之聲
據瞭解，和順傢園小區居住著2500多戶3700多人。“門口有地鐵站卻坐不瞭，居民很不滿意，反映三年多時間瞭。”和順社區幹部說。
寧波市軌道交通集團有限公司有關負責人表示，2015年7月高塘橋站選址獲批，2017年車站出入口施工，2019年6月建成通車，整個工程花費約2億元。
據《寧波市軌道交通3號線一期工程環境影響報告書》預測，3號線一期工程2018年開通後，日均客流量為1.13萬人次/公裡，2021年為1.5萬人次/公裡。但事實上，目前日均客流量為6000人次/公裡至7000人次/公裡，僅為規劃預測的一半左右。
為什麼投資巨大的地鐵站乘客寥寥？“因為高塘橋站建在基本農田裡，周邊規劃的商住項目沒建起來。連接和順小區的道路又涉及占用基本農田問題，遲遲動不瞭工，導致站點日均客流量偏少。”寧波市軌道交通集團有限公司有關負責人說。
寧波軌道交通相關人員：大約是在2014年、2015年的時候選址的這個地鐵站，當時永久基本農田還沒有那麼嚴格，後來越來越嚴格瞭，不是省級或者國傢級的重點工程是不允許占用永久基本農田的。
在寧波市，高塘橋站面臨的困局並非個例。例如，與高塘橋站臨近的句章路站同樣被農田“包圍”，其C、D兩個出口大門緊閉，建而未用。寧波市自然資源和規劃局提供的數據顯示，句章路站周邊300米范圍內，有永久基本農田約68畝。
建而未用的寧波地鐵3號線句章路站C出口（新華社記者李平 5月16日攝）
寧波市海曙區古林鎮的5號線佈政站，和高塘橋站和句章路站相比，佈政站更為偏僻，四周是大面積農田、河塘、高壓線，以及尚未拆除還有人居住的破舊房屋。佈政站為5號線起始站，於2021年12月開通。目前，該站僅建有CD口，AB口預留瞭建設位置但還未建成。該站也缺乏配套道路引流，其南側僅有一條臨時道路通往幾百米外的城市主幹道雲林中路。
△ 佈政站東側不遠處等待拆遷多年的破舊房屋 圖片來源：中央廣電總臺中國之聲
附近多位村民質疑地鐵選址，他們表示地鐵站位置太過偏僻，四周都是農田，沒有完善的配套道路，需要開車或騎電動車到這裡再乘坐地鐵，很容易堵車。
根據相關國傢標準，地鐵應佈設在城市客運量大的主要客運通道上。地鐵線路間、地鐵與其他交通系統間的銜接應做到換乘安全、便捷。明知是基本農田，為何還要把地鐵站建在這裡？國傢投資效益無法最大化，到底是誰之過？
“先上車後買票”的心態
寧波規劃部門：當初是超前謀劃
據中央廣電總臺中國之聲，記者從寧波市規劃部門瞭解到，高塘橋站周邊確實為永久基本農田。佈政站所在的寧波市海曙區古林鎮的政府相關人員也明確表示，佈政站周邊也是永久基本農田。
我國目前基本的建設程序規定，軌道交通項目是重大的基礎設施項目，需要國傢進行審批。寧波軌道交通相關人員說，地鐵線路選址是由地鐵運營部門上報，自然資源和規劃部門審批。
對於明知是基本農田卻仍規劃地鐵站點，寧波市自然資源和規劃局副局長汪樂軍坦言，當初是超前規劃，希望後續在合規的前提下，逐步調出永久基本農田。
事實上，我國實行嚴格的耕地保護制度和土地用途管制制度。對基本農田的規劃調整和使用，相關法規早有約束。
根據《中華人民共和國土地管理法》第三十五條規定，永久基本農田經依法劃定後，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國傢能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準。
國務院頒佈實施的《基本農田保護條例》（2011年修訂）第15條規定，基本農田保護區經依法劃定後，任何單位和個人不得改變或者占用。涉及農用地轉用或者征收土地的，必須經國務院批準。
2016年，國傢相關部委啟動全面劃定永久基本農田工作。
2017年9月，全國永久基本農田劃定工作總體完成。
2018年2月，原國土資源部發佈《關於全面實行永久基本農田特殊保護的通知》。
從相關政策發佈的脈絡來看，國傢實行嚴格的耕地保護制度一以貫之。但寧波市軌道交通規劃仍以超前謀劃為名，在基本農田片區佈局規劃地鐵站點。
對此，汪樂軍稱，現在的局面還與機構調整前城市總體規劃和土地利用總體規劃不一致有關。
汪樂軍：兩規有局部不合一的情況。比如高塘橋站點，當時我們城鄉規劃的是建設用地，而當時的土地利用規劃還保留瞭一部分的耕地和永農。當時市裡的考慮是，像這種重大的基礎設施，一定要適度超前，這對城市的發展具有一定的引領性。
另據新華社，一些寧波市民認為，根據相關國傢標準，地鐵應佈設在城市客運量大的主要客運通道上。地鐵線路間及地鐵與其他交通系統間的銜接，應做到換乘安全、便捷。把地鐵站建成“孤島”，是否符合國傢發展地鐵的思路，值得商榷。
此外，地鐵站投入使用已許久，為何部分出口荒廢、配套道路“斷聯”現象遲遲未有改觀？
當地部分幹部透露，先前的考慮是，想利用後續土地利用規劃修編的窗口期，對永久基本農田佈局進行適當調整，逐步推進站點周邊道路及商品房的開發。但後續由於機構調整等原因，現有規劃落地及配套設施建設情況難以推進。
一些規劃專傢和基層幹部表示，高塘橋站的遭遇，折射瞭一些地方“先上車後補票”的發展心態，總覺得可以先把事情“張羅”起來，事後再利用國傢政策調整的機會“補合規手續”。
耕地保護“紅線”不能逾越
據中央廣電總臺中國之聲，北京大學國土空間規劃設計研究院副總規劃師吳昊天對此表示，軌道線選址的時候就要摸排沿線的土地情況。一般來說，不會存在周圍都是基本農田還非要設站點的情況。
廣東外語外貿大學土地法制研究院院長高飛對記者表示，所謂當年“多規不合一”的說法並不能成為寧波把地鐵站點選址建在基本農田裡的借口。
高飛認為，城市基礎設施的超前謀劃一定是嚴格建立在規劃基礎上的。寧波市不能以超前謀劃為由，先把地鐵站點建在基本農田裡，再倒逼上級部門出於民生考慮，允許其調整永久基本農田規劃。
據新華社，西南政法大學教授蔡斐建議，要繼續深入推進土地規劃、城市規劃、交通規劃、產業規劃等多規合一、統籌兼顧，把“一張藍圖幹到底”落到實處。更重要的是，“無論出於什麼樣的建設考慮，無論地方城市發展到瞭什麼階段，耕地保護這一‘紅線’始終不能逾越。”蔡斐說。
針對高塘橋站沒有配套道路通達附近小區的問題，當地規劃部門表示，根據最新編制的國土空間規劃，已在周邊規劃瞭一條配套道路方便群眾出行作為補救措施，目前正在走相關報批程序。
當地幹部表示，他們正對全市127個已建好的地鐵站口進行摸排，全面搞清楚哪些地鐵站口存在建好後使用效率不高、周邊群眾出行不方便等問題，加強聯動對接，分類分析，有效改進。
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