資源民族主義與美國在拉美的利益

引 言：資源民族主義的興起體現在一國對其自然資源的控制和管理加強，特別是在礦產、石油和天然氣等關鍵資源方面。這種政策取向旨在確保這些資源首先滿足資源所在國國內的需求和發展目標，有時甚至以犧牲外國投資者和公司的利益為代價。近年來，美國從拉美進口瞭石油、天然氣等化石能源及銅、鐵等各類金屬礦產。根據美國能源信息署（Energy Information Administration）和Statista網站的數據，2022年，墨西哥和哥倫比亞在美國十大石油進口國中分列第二和第五；同年，美國從特立尼達和多巴哥進口的液化天然氣占其總進口的93%；從智利進口的精煉銅占其總進口的約64%；2023年四季度，阿根廷和智利分別占美國加工鋰進口量的51.6%和46.1%。如果在新一輪的資源民族主義崛起進程中拉美國傢采取限制資源出口、提高出口價格抑或是直接對美資企業國有化等手段，勢必會對美國的相關利益構成挑戰。與此同時，一些拉美國傢當地社會對於資源出口導向型發展模式與本國可持續發展潛力之間可能存在的矛盾也感到擔憂。本期匯編將聚焦於美國和拉美國傢在資源問題上的潛在利益分歧與挑戰。  

一、拉美新一輪資源民族主義崛起

（一）背景 拉丁美洲擁有豐富而獨特的自然資源優勢。拉美國傢不僅在銅、銀和鐵礦石等金屬產量方面全球領先，其新興礦產資源如鋅、鉛和鋰的產量也在全球礦業生產中占據重要地位。早在殖民時期，拉美本土的資源保護就與保衛國傢主權和爭取民族獨立緊密聯系。長期以來西方主導的資源開采導致拉美本土民族主義強盛，巨大的自然資源儲量和長期以來外來力量的介入為拉美資源民族主義的興盛提供瞭肥沃的土壤。 根據《金融傢報》（El Financiero）2022年5月9日文章《墨西哥：民族主義與自然資源》（México: nacionalismo y recursos naturales），自20世紀初萌芽至今，拉美資源民族主義共經歷瞭三次發展高潮：第一次發生在20世紀初至20世紀50年代，拉美政治獨立未能改變拉美在經濟上對西方列強的依附。在趕走西班牙和葡萄牙殖民者後，拉美又先後迎來瞭英美介入。第一次世界大戰前後，全球民族主義情緒興盛，拉美國傢擺脫經濟依附地位、推動民族經濟發展的願望愈發強烈。以墨西哥為例，波菲裡奧·迪亞斯（Porfilio Díaz）執政時期國傢資源掌握在英國和美國公司手中。墨西哥革命後頒佈瞭1912憲法，宣佈自然資源歸墨西哥國傢所有，隨後拉薩羅·卡德納斯總統（Lázaro Cárdenas）曾根據新的憲法從英美公司中征用石油。20世紀60至70年代是拉美資源民族主義的第二次高潮，主要動因是冷戰背景下美國在拉美大規模的政治幹涉激起民族主義，以及聯合國大會發佈瞭加強對自然資源管理的決議。第三次資源民族主義高潮在20世紀90年代後，由於此前新自由主義時期對於礦山、電力和石油的私有化使之重新回到外國公司手中，拉美多國相繼爆發反對新自由主義及全球化的群眾性運動。 近年來，全球礦產資源的供需不平衡矛盾突出，引發瞭新一輪資源民族主義抬頭。中國學者王慧芝在《拉美新一輪資源民族主義及應對》中提出，“資源民族主義”（Resourse Nacionalism）是資源國基於特定政治或經濟目標而產生的收回或強化資源主權的思想意識，以及在這種思想意識指導下的一系列行為實踐。 值得一提的是，“資源民族主義”概念本身帶有強烈的西方敘事視角，而拉美本土研究更多使用“采掘主義”（Extractivism）來描述對本土資源的控制；前者強調對資源的主權管控，後者強調利用資源獲取經濟利益，並隨著對公平分配采礦收入的的關註逐漸發展成“新采掘主義”（New Extractivism）。墨西哥薩卡特卡斯自治大學（Autonomous University of Zacatecas）教授達西·泰特羅（Darcy Tetreault）在其文章《墨西哥的新采掘主義——租金再分配以及對采礦和石油活動的抵制 》（El nuevo extractivismo en México: Redistribución de rentas y resistencia a las actividades mineras y petroleras）中指出，所謂新采掘主義，即國傢通過征收較高的稅款和特許權使用費間接獲取盈餘，或者通過國營企業直接獲取盈餘，以獲得的盈餘施行社會福利政策，墨西哥國傢石油公司（Petróleos Mexicanos，PEMEX）就是踐行這一邏輯的實例。 （二）特點 近年來，拉美各國又開始瞭通過將重要資源國有化來保障國傢發展的進程，資源民族主義現象方興未艾。經濟刺激是導致本輪資源民族主義的重要原因。《礦業》（MINING）網站2023年8月11日文章《資源民族主義抬頭的惡性循環》（A vicious cycle of rising resource nationalism）指出，本輪拉美資源民族主義與全球資源價格上漲周期高度關聯。鑒於采礦項目的籌備時間較長，能源轉型帶來的關鍵礦產需求增長幾乎必然導致供需失衡，推高礦產價格，從而增加資源民族主義傾向。 與歷史上的三次發展高潮相比，拉美新一輪資源民族主義呈現出現瞭一些新特點。隨著全球能源轉型的推進，拉美資源民族主義的主戰場從油氣領域轉向對綠色經濟發展至關重要的鋰、銅、鋅等新能源相關礦產領域，具有鮮明的時代特點。此前拉美資源民族主義現象多集中於石油、天然氣以及銅礦等傳統行業，如墨西哥、阿根廷、委內瑞拉均成立瞭國傢石油公司，秘魯礦業公司、智利銅業公司等也均為國傢所有。但鑒於鋰等新興礦產資源的戰略意義上升，將鋰收歸國有正在成為拉美國傢政府的政策考量，如墨西哥2022年通過瞭鋰礦資源國有化的法案，智利也正在推動將鋰礦收歸國有。

此外，本輪資源民族主義在行動方式和行為主體方面也發生瞭一些變化。國際技術咨詢公司肯倍（Kemppe）網站2021年3月4日文章《新冠疫情後，資源民族主義抬頭》（Resource nationalism surges in wake of Covid-19 pandemic）指出，本輪資源民族主義中“國傢幹預主義、漸進式的征用和本土化”的趨勢日益明顯。可以看出早期簡單粗暴的國有化做法已趨於溫和理性。拉美政府在強調“資源主權”的同時也更加註重循序漸進，通過部分管控、參股合營、協商分成等方式保證國傢收益，也借助設置準入條件、健全法律法規、調整稅收和特許權使用費等方法緩和外資矛盾。同時，拉美資源民族主義的推動者從國傢擴展到地方和社區層面，本土化趨向明顯。

二、拉美資源民族主義的影響 （一）對拉美的影響 資源民族主義對拉美國傢當地生態環境、自然資源保護、提高國傢財政收入等方面可能帶來積極影響。《礦業》（MINING）網站2023年8月11日文章《資源民族主義抬頭的惡性循環》（A vicious cycle of rising resource nationalism）認為，拉美資源民族主義改革有利於保護自然資源。例如，墨西哥對鋰礦開采權實施國有化，加強瞭國傢對資源的控制，有利於避免過度破壞原住民所處的生態環境。同時也增加瞭國傢對采礦公司所使用的自然資源如淡水資源的所有權，有利於保護自然資源。另一方面，國有化可為提振拉美經濟提供動力。拉美國傢普遍受疫情沖擊嚴重，多國經濟陷入深度衰退，人民生活水平下降，經濟復蘇前景黯淡，而礦業作為拉美的一大經濟支柱和政府收入主要來源，礦業國有化有望增加國傢財政收入、改善就業機會和提升社會福利水平。 然而，資源民族主義對拉美可能帶來的負面影響也不容小覷，其中非常重要的一點是資源民族主義影響瞭拉美地區的營商環境。礦產所有權國有化對於跨國公司而言構成瞭一種持續、波動的風險。根據秘魯《經營報》（GESTIÓN）網站2022年12月21日文章《資源民族主義使拉丁美洲的采礦業面臨風險》（Nacionalismo de recursos pone en riesgo minería en Latinoamérica），智利礦業委員會（Mining Council）主席華金·比利亞裡諾（Joaquín Villarino）表示，本輪資源民族主義限制瞭跨國公司的自主權，通過增加監管、要求提高其本土化程度以及通過增加稅收進行間接征用等方式將對跨國公司釋放負面信號。從長遠來看，跨國公司運營環境的惡化可能反而會影響國傢從采礦中獲得的經濟收入，與資源民族主義倡導者的期望相悖。 （二）與美國的利益沖突 作為拉丁美洲重要的資源開采者，美國在商業利益方面可能會受到拉美資源民族主義的影響。本部分將梳理拉美資源民族主義與美國利益沖突的國別案例。 烏戈·查韋斯（Hugo Chávez）時期的委內瑞拉石油國有化是拉美歷史上資源民族主義的一個代表性事件。石油工業一直是委內瑞拉的重要經濟支柱，而上世紀90年代前期實行的“石油開放”政策卻讓委內瑞拉石油工業在很大程度上掌握在外國公司手中。在2000年代中期，委內瑞拉政府在查韋斯的領導下進行瞭一系列國有化措施，逐步收回外資油田的控制權以控制石油資源。根據《國傢報》（El País）2007年7月1日報道《查韋斯擺脫美國大公司的控制》（Chávez se libra de las grandes empresas estadounidenses），查韋斯執政後頒佈瞭新的石油法，要求外國石油公司必須與委內瑞拉國傢石油公司合資經營, 委方占股不低於51%（後改為60%）的份額。大部分外國公司進行瞭妥協, 但不願配合的美國公司埃克森美孚（Exxon Mobil）、雷普索爾合資公司（Repsol）的兩處油田先後被委內瑞拉國傢石油公司（PDVSA）接管。2007年，委內瑞拉政府收回瞭奧裡諾科河帶（El río Orinoco）的重油項目，這些項目之前由埃克森美孚和康菲（Conoco Phillips）等美國大型石油公司經營。隨後，委內瑞拉政府在查韋斯的領導下，國有化瞭美國AES公司在委內瑞拉的子公司——加拉加斯電力公司（C.A. La Electricidad de Caracas）。這是查韋斯政府大范圍國有化計劃的一部分，該計劃還包括瞭電信和天然氣行業。由委內瑞拉政府收購的公司新埃斯帕塔州電力系統（Sistema Eléctrico del Estado Nueva Esparta，簡稱Seneca）還接管瞭以前由美國威瑞森通信公司（Verizon）擁有的委內瑞拉國傢電話公司（Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela，簡稱CANTV）。委內瑞拉的一系列國有化行動損害瞭美國公司的利益，遭到瞭美國的強烈反對，美國政府公開表示，委內瑞拉政府應該使受影響的美國公司能夠得到應有的補償。在此背景下，近年來美國政府不斷針對委內瑞拉石油行業施加多項制裁措施。 智利則是新一輪資源民族主義重要代表之一。根據《經營報》（GESTION）2023年4月20日文章《博裡奇宣佈鋰國有化》（Boric anuncia nacionalización del litio），智利總統加佈裡埃爾·博裡奇（Gabriel Boric）宣佈，智利的鋰產業將進行國有化，並成立一傢獨立的國有公司來生產用於制造電動汽車電池的金屬。博裡奇提出“國傢鋰政策”（Política Nacional del Litio）綱要，強調瞭國傢在整個鋰生產周期中的積極作用，主張公私合作勘探、開采和增加礦產附加值，使用新的開采技術以最大限度地減少對生態系統的影響，以及促進鹽灘研究以加強對鹽灘的保護。 不同於委內瑞拉的強硬姿態，智利采取瞭一種“弱國有化”模式，規定外資企業隻能通過參股國有控股企業的方式參與鋰礦開采。在博裡奇宣佈國有化前，智利礦業化工集團（Sociedad Química y Minera, 簡稱SQM）和美國雅保集團（Albemarle）這兩傢私營企業共同擁有全球最大在產鋰鹽湖智利阿塔卡馬鹽湖的開采權。根據智利《三點鐘報》(La Tercera)2023年11月27日文章《智利國傢銅業公司與智利礦業化工集團達成協議共同開采阿塔卡馬鹽湖至2060年》（Codelco y SQM logran acuerdo para producir litio en conjunto en el salar de Atacama hasta 2060），智利國有企業智利國傢銅業公司（Codelco）將成立一傢新的子公司並與智利礦業化工集團成立合資公司共同開采阿塔卡馬鹽湖，其中智利國傢銅業公司擁有百分之五十加一股的股權，即智利國企在新成立的合資公司中占據控股地位。博裡奇在雙方達成協議後在社交媒體上表示，這對於智利來說是“具有歷史意義的一天”，礦產“將繼續為智利人民服務”。而美國雅保集團並未獲得後續開采權，其鋰礦開采合同將於2043年到期。

實際上，不僅智利，近年來關鍵金屬資源大國都紛紛開始行動，力圖加強政府對礦業資源的控制。2022年，墨西哥通過瞭鋰礦資源國有化提案。同年底，智利、阿根廷、玻利維亞三個鋰資源占全球總量的一半以上的國傢就鋰礦資源合作方面展開談判，期待推出類似原油生產組織歐佩克（OPEC）的鋰資源合作組織，旨在提高鋰礦資源國的議價權。

三、資源出口導向型 發展模式給拉美帶來的挑戰 （一）總體影響 長期以來，資源出口導向型經濟發展模式給當下的拉美發展帶來瞭挑戰，經濟上，部分拉美國傢高度依賴單一或少數幾種自然資源的出口，對國際市場價格波動非常敏感；在社會層面，資源開采影響部分原住民權利保障；在環保方面，大規模資源開采和科技發展水平的限制導致發展的環境代價較高。 首先，盡管拉美新一波的資源民族主義孕育出新的自然資源管理特征，但拉美各國作為發達國傢自然資源供應地的本質沒有改變，其帶來的巨大環境成本也依舊由當地承受。根據西班牙國際關系基金會（FRIDE）運營的《環球西語》（Esglobal）網2023年8月16日發表的文章《拉丁美洲：綠色殖民主義的受害者？》（América Latina: ¿víctima de un ‘colonialismo verde’?），隨著工業化國傢的能源轉型，拉美民眾越來越擔心這一過程將導致自然、社會環境惡化。工業化國傢備受贊譽的綠色轉型依賴於鋰和氫氣等清潔能源，而這些資源的開采卻可能會對資源開采地區的環境、社區以及居民造成嚴重後果。2020年9月，歐盟委員會在一份報告中提出：“歐洲向碳中和的過渡可能意味著從當前對化石燃料的依賴轉變為對大量從國外獲取的原材料的依賴，全球競爭也日益激烈”。環境律師恩裡克·維亞萊（Enrique Viale）表示，無論是歐洲還是北美的“殖民主義”，再次需要拉丁美洲作為犧牲區。美國方面，2024 年4 月5 日美國南方司令部司令勞拉·理查森（Laura Richardson）在對阿根廷訪問中進一步表現出瞭同樣的興趣。理查森指出，阿根廷因其擁有的自然資源而至關重要，並明確提到瞭鋰三角地帶、石油、亞馬遜和水資源。該文還指出，鋰是制造電子設備電池的關鍵資源，近年來國際需求不斷增長。然而，這種礦物的加速開采在開采地區造成瞭越來越大且不可逆的環境和社會損害，其中最顯著的環境影響來自蒸發提取鋰耗費大量用水。據預測，歐洲為實現2020至2050年之間設定的脫碳目標需要的鋰量為當前需求的60倍。因此，未來拉美平衡鋰礦開采和水資源使用將成為一大難點。 此外，該文還發現對原住民社區和農民社區民眾侵權行為呈現增長趨勢。因為缺乏良好的環境影響評估，在保護這些社區及其權利方面國傢的角色存在缺席。阿根廷《第十二頁報》（Página 12）2023年4月29日刊登的文章《原住民社區示威抗議胡胡伊省的鋰開采活動》（Comunidades indígenas se manifestaron en rechazo a la explotación del litio en Jujuy）應證瞭這一觀點，2023年4月，原住民社區科利亞（Kollas）和阿塔卡馬（Atacamas）的民眾在胡胡伊省首府的街道舉行瞭示威遊行，集體反對政府允許鋰礦開采的政策。社區成員以“反對鋰礦開采，因為它會搶走我們的水”為口號，宣稱不會放棄阻止采礦公司進入他們的祖傳土地進行鋰的開采。當地各級政府對於原住民的訴求都選擇瞭漠視，盡管原住民在法律框架內發起瞭訴訟，最終也以失敗告終。此案不僅反映瞭國傢在保護原住民權利方面的法律政策缺失，也激化瞭原住民與當地政府的矛盾。 隨著全球能源轉型，一些非傳統資源出口國傢因其資源稟賦亦被卷入全球產業鏈，這導致拉美地區內礦業沖突范圍擴大。自從推廣電力作為化石燃料的替代品以來，銅的重要性日益凸顯。根據《國傢報》（El País）2023年11月6日文章《反對銅礦開發的抗議活動展現瞭巴拿馬兩種環保主義之間的沖突》（Las protestas contra la explotación de una mina de cobre exhiben el choque entre dos ambientalismos en Panamá），巴拿馬是第十四大銅生產國，2023年11月，成千上萬的巴拿馬人走上街頭，抗議政府與外國企業續簽銅礦開采協議，導致數周之內巴拿馬幾乎陷入半癱瘓狀態，而抗議者的目標非常明確，即必須終止掠奪性開采政策以保護環境。專傢表示，巴拿馬的抗議活動體現瞭當地社區對傳統礦業企業開采行為的不滿。在像智利這樣的國傢，礦業是一項長期的經濟活動，開采在一定程度上是“社會接受的”。然而，在巴拿馬這類缺乏采礦業傳統的國傢中，此類矛盾可能會不斷重現。 （二）美國利益對拉美的挑戰 除瞭上述提到的挑戰外，美國作為長期對拉美政治經濟發展施加幹預的域外國傢，從理念和行動兩方面都體現出對拉美資源的高度興趣。根據美國能源信息署發佈的數據，2022年，美國前五大石油進口來源國中，拉美國傢中的墨西哥（占總進口的10%）和哥倫比亞（占總進口的3%）分別排名第二位和第五位。同年，美國還從特立尼達和多巴哥進口瞭約235.3億立方英尺的液化天然氣，占其液化天然氣總進口的93%。根據Statista網站的統計數據，2022年，美國從智利進口瞭約39萬噸精煉銅，占其總進口的約64%。在當今關註度較高的鋰礦方面，2023年四季度，美國加工鋰進口總量為4026噸，阿根廷和智利分別占美國進口量的51.6%和46.1%。而美國出於國傢利益對拉美的幹預行為對拉美的發展也帶來瞭各類挑戰。 根據《至上報》（Excelsior）2023年1月12日文章《采礦、采掘主義和主權》（Minería, extractivismo y soberanía），美國對世界的最高願望不僅僅是將自由和民主帶到地球的每一個角落，背後顯然是為瞭直接或間接控制能源資源利益，甚至不惜軍事入侵主權國傢以占有這些資源。美國采取的這些行動嚴重妨礙瞭拉美國傢在能源問題上的自主政策制定。 根據美國國務院全球公共事務局（The Bureau of Global Public Affairs）下轄網站SHARE AMERICA網 2015年1月27日文章《拜登促進加勒比地區的能源安全》（Biden hace promoción de la seguridad energética en el Caribe），早在2015年，時任美國副總統拜登就表示，加勒比和中美洲國傢的能源安全對於美國和整個西半球來說是一個重要問題，現任政府也是延續瞭同樣的政策理念。《第十二頁報》（Página 12）2023年1月24日刊登的文章《鋰、石油和淡水：美國毫不掩飾其在拉丁美洲的利益》（Litio, petróleo y agua dulce: Estados Unidos ni disimula sus intereses en América latina）中提到，2023年1月22日，美國南方司令部司令勞拉·理查森在大西洋理事會（Atlantic Council）的一次活動中發言，表示“豐富的資源和稀土元素”和“最大的石油儲備”是美國關註整個美洲大陸的原因。玻利維亞時任總統埃沃·莫拉萊斯（Evo Morales）在社交平臺上回應瞭她，表示拉丁美洲不是美國的後院，也不是用來開采自然資源的莊園。 在應對拉美資源民族主義的具體措施層面，美國的常用手段包括制裁。根據《佈省資訊》（Infobae）2024年4月17日文章《美國恢復對委內瑞拉石油和天然氣的制裁》（Estados Unidos restableció las sanciones contra el petróleo y el gas de Venezuela），由於委內瑞拉總統尼古拉斯·馬杜羅（Nicolás Maduro）政府未能遵守在巴巴多斯與反對派達成的協議，美國決定不再續簽一項許可證，重新實施針對委內瑞拉的懲罰性措施。自美國前總統特朗普執政以來，美國多次對委內瑞拉石油工業實施制裁，其制裁的真實目的是為瞭在委內瑞拉建立親美的政權以便於其對委內的石油資源施加更加直接的影響力。 在資源民族主義崛起的背景下，美國在拉美地區的利益不僅根植於現實和歷史因素，而且正面臨著多重復雜風險和挑戰。雙方在資源領域的合作不僅僅是貿易性更是政治性的。