核心提要：
1. 美國此次牽頭的“印太經濟框架（IPEF）”啟動會議上，包含瞭東盟十國中的七個國傢，唯獨漏掉瞭柬埔寨、老撾、緬甸三國。其背後的原因既有政治現實，也有著經濟結構上的考量和外交上的需要。
2. 亞洲國傢需要的是出口的增加，然而由於協議裡並沒有取消關稅或增加市場準入的具體措施，印太經濟框架並不能有效地給參加國帶來經濟利益。作為一個促進經濟發展的倡議，卻連基本的促進自由貿易的激勵措施都沒有，因此也被很多觀察傢視為一紙空文。
3. 從IPEF的內容來看，主要目的是促進高標準貿易、管理數字經濟、提高供應鏈彈性和安全性，促進基礎設施建設等。但這些內容對於東南亞國傢的經濟發展卻沒有實質性作用。除此之外，IPEF所倡導的“高標準”遠高於國際公約標準，加入IPEF不僅沒有好處，甚至反而還會給柬老緬以及其他東南亞國傢帶來經濟上的負擔。
4. IPEF作為遏制中國的經濟戰略設想，其實質就是大國博弈中的黨同伐異。因此柬老緬作為與中國關系密切的國傢，自然要被美國排除在IPEF的框架之外。然而，這種做法不僅對幾個國傢不公平，對東南亞的發展和穩定也造成瞭損害。中國作為東盟第一大貿易夥伴，想讓東盟國傢完全與中國脫鉤也是不現實的。
作者丨《鳳凰大參考》特約作者 馮巧玉
“確保一個自由開放的印太，將會為我們的孩子們帶來更多的繁榮與機遇！”
5月23日，在日本東京舉行的“印太經濟框架（IPEF）”啟動會議上，美國總統拜登以如此的豪言壯語，暢想IPEF能夠在今後的幾十年裡，給印太地區施加巨大的影響力。
而IPEF的其他參與國也紛紛表示瞭響應和支持，韓國總統尹錫悅稱，該經濟框架“向前邁出瞭有意義的第一步”；日本首相岸田文雄則說“在印太地區實現可持續和包容性的經濟增長非常重要”。除此之外，澳大利亞、印度、新西蘭、越南等十幾個國傢也都參加瞭啟動儀式。如此“一呼百應”的場景出現，仿佛這些國傢借由IPEF實現經濟飛躍的景象已經浮現在眼前。
然而，一片沸騰之中，有三個東盟國傢卻並沒有出現在這片景象裡，那就是柬埔寨、老撾和緬甸。在IPEF盡力搜羅成員的浩大聲勢下，他們的不加入，有著什麼樣的原因？
▎2022年5月23日，日本首相岸田文雄、美國總統拜登和印度總理莫迪在東京出席印太經濟繁榮框架會議 | 圖源：VOA
“隻是一張紙”
先從IPEF本身講起。 在拜登發表的講話中，他將IPEF形容成一個“自由、開放、互聯、繁榮、安全和有韌性的經濟願景”。 無論拜登的修飾詞多麼華麗，他這句話仍然點出瞭IPEF的本質。 美國《外交學者》雜志就不無犀利地說， IPEF隻是“一個願景、一個信號、一個目的聲明，或是美國試圖趕上印太地區不斷演變的歷史、地理和（地緣）經濟的嘗試。”
《外交學者》稱，IPEF 不是像 RCEP 和 CPTPP 那樣的自由貿易協定。它沒有參與，也沒有承諾在未來參與取消關稅或增加市場準入的談判。諸多分析師和觀察傢表示，IPEF的象征意義大於實際政策。在與拜登的聯合記者會上，日本首相岸田文雄被問及相關問題時，也隻是態度模糊地表示“我們希望通過積極的討論與合作達到具體和特定的結果”。
▎2022年5月23日，美國總統拜登（左）和日本首相岸田文雄（右）在日本東京舉行首腦會議 | 圖源：NBC
從目前已經公佈的內容來看，IPEF主要涉及四個領域：互聯經濟，主要包括數字經濟規則、人工智能領域規則、勞工標準等；彈性經濟，主要涉及原材料、半導體、關鍵礦產和清潔能源技術方面的供應保證；清潔經濟，也就是在可再生能源、脫碳等領域開展合作，並且推動可持續發展的基礎設施建設；公平經濟，實施公平貿易，包括針對腐敗和有效稅收的規則。
香港中文大學國際貿易專傢兼法學教授墨丘裡奧表示：“如果你看看這四大支柱政策，就會發現它實際上是要求合作夥伴做一些事情來改變他們的法律、法規或他們的運作方式。”、“亞洲合作夥伴真正想要的是貿易。我認為他們想要市場準入。而 IPEF 的貿易部分確實缺乏。”
四大政策的內容似乎與拜登所宣揚的各類願景十分契合，但是對於目前的13個參與國，尤其是其中多為出口國的東南亞國傢來講，他們最關心的是能否通過加入IPEF進入美國市場，增加對美出口。然而據美聯社報道，由於忌憚國內保護主義的情緒，以及擔憂本國就業崗位受到威脅，IPEF並沒有提供美國市場準入的相關優惠條款，並且在關稅減免方面也沒有作出承諾。美國外交政策智庫“戰略與國際研究中心”（CSIS）經濟領域的高級副總裁馬修·古德曼（Matthew Goodman）認為，這個框架會讓一些印太地區的簽署國失望，因為該協議不會包括幫助他們進入美國市場的優惠條款。
作為一個旨在促進經濟繁榮的倡議，卻連基本的促進自由貿易的激勵措施都沒有。柬埔寨報紙《柬埔寨之光》在其評論中就直言：柬埔寨首先需要“尋求對自身更有利的雙邊貿易”，而IPEF“隻是一張紙”。
▎圖源：亞洲時報在線
消受不起的高標準
一紙空文固然無法給參加國帶來好處，但是細細深究，如果柬老緬加入瞭IPEF，他們甚至可能還會面臨經濟負擔。
從IPEF的內容來看，其主要目的是促進高標準貿易、管理數字經濟、提高供應鏈彈性和安全性，促進基礎設施建設等。而這些內容大多都與美國的利益緊密相關，主要是為瞭滿足其國內需求，更希望通過這樣的方式打擊主要對手中國的產業鏈，進而起到遏制中國的作用。
然而，這些內容對東南亞國傢的經濟發展卻沒有實質性的作用。尤其是對於主要發展傳統農業的柬埔寨、老撾和緬甸三國來說，其國內主要的需求仍然是擴大農產品的出口，而數字經濟、互聯經濟等發展方向顯然是和這三個國傢的現實國情不匹配的。換句話說，美國並沒有在其所暢想的經濟繁榮願景裡，給這三國安排什麼位置。馬來亞大學中國研究所高級講師李志良就在受訪時說，柬埔寨、老撾和緬甸在美國要打造的供應鏈中、尤其是涉及先進半導體的經濟領域裡的存在感並不顯著。
▎2022年5月23日，美國總統拜登、日本首相岸田文雄、印度總理莫迪與其他地區領導人通過視頻連線舉辦瞭印度-太平洋經濟框架會議 | 圖源：AFP
同時，在具體的操作層面上，如果三國想要加入，其實也有著重重的現實困難。新加坡東南亞研究所（ISEAS-Yusof Ishak）高級研究員梅農說，作為從計劃經濟向市場經濟轉型的國傢，柬老緬三國會發現，處理IPEF涉及的一些貿易規則和標準很困難或者成本很高。《柬埔寨之光》的評論也表示，IPEF在數字經濟、勞工、市場監督、環境保護和反腐敗等領域實施的標準，遠遠高於一些東盟國傢的國內法律甚至是國際公約所規定的標準。
因此，從某種意義上說，美國可能在強迫這些國傢在超出自己實際經濟發展水平和承受能力的情況下，增加經濟調整的成本，犧牲自己的經濟利益來為美國的利益服務。而這不但不能增加出口，還反而會給自己的經濟增加負擔。不僅對於柬老緬三國是如此，對於大多數已經加入IPEF的東盟國傢來說，都可能都會面臨著這樣的窘迫局面。甚至於，像印度這樣的非東盟“大國”，也並不希望在數字經濟、勞工和環保方面去遵循美國的“高標準”，並一貫強烈抵制將這些標準納入其簽訂的任何自由貿易協定。因此，在IPEF這個“餑餑”到底香不香的問題上，三個國傢自有其清楚明白的判斷。
與中國的關系成為瞭三國的“原罪”
除瞭經濟上的原因之外，對於柬老緬三國來講，被排除出IPEF的最重要理由，其實就是中國因素。 這三個國傢無一例外都被美國視作中國在東南亞關系緊密的“小夥伴”，所以被華盛頓篩選出來。
事實上，IPEF作為遏制中國的經濟戰略設想，雖然理論上沒有排除柬老緬三國甚至中國加入的可能性，但其實質就是大國博弈中的黨同伐異。在去年首次提出IPEF構想的時候，華盛頓就明確提出，它隻邀請那些“支持美國價值觀和規則的地區國傢”。所以，和中國“走得太近”的柬老緬三國，自然無法加入到“自由開放的印太”中來。《外交學者》雜志也指出，三國被排擠出IPEF，可以推斷出IPEF的發展軌跡是由美國的地緣政治目標而不是全球經濟動態所決定。
對這一點，老辣的東南亞政治傢看得很清楚。在5月27日於東京舉行的“亞洲的未來”會議上，馬來西亞前總理馬哈蒂爾表示，IPEF就是一個政治性的框架：“美國一直想用這樣的小團體來孤立中國。許多國傢都認識到這不是個經濟集團，而是個真正的政治集團。”
▎5月30日，馬來西亞總理馬哈蒂爾-穆罕默德在東京舉行的第25屆“亞洲的未來”會議上發言 | 圖源：日本經濟新聞
但是，這種黨同伐異的做法，不僅對於三國還有中國不公平，對於整個東南亞的穩定也造成瞭相當大的損害，馬哈蒂爾對排擠中國的企圖感到瞭深深的擔憂，並擔心這會影響到整個東南亞地區的穩定。 他表示： “如果美國真心誠意地希望促進印太地區的增長和繁榮，就應該邀請中國也加入IPEF這一框架之中”，他還對沒有中國的IPEF評論道： “這不利於參加國自身的經濟發展。 ”
柬埔寨皇傢學院的政策分析師薩姆（Seun Sam）也在《高棉時報》上的一篇評論文章中說，IPEF “似乎是破壞東盟中心地位的又一戰略”、“美國怎麼能在關註一些東盟成員國而忽視其他成員國的情況下，聲稱要努力加強東盟中心地位呢？這是一種解散集團的行為，而不是團結的表現”。
對於美國出於政治目的而對柬老緬的排擠，三國自己也很清楚，在27日的“亞洲的未來”上，柬埔寨首相洪森也回應到，柬埔寨的發展離不開中國的幫助：“全國跨河大橋，隻有兩座大橋由日本援建，其餘都是中國援建。中國還幫助我們興建3000多公裡道路，中國投資建設高速公路、水電站。如果沒有中國投資，我們哪裡來的電源？”
▎柬埔寨首相洪森在東京舉行的第25屆“亞洲的未來”會議上發言 | 圖源：柬埔寨政府部門官網
除此之外，柬埔寨作為今年的東盟輪值主席國，也有希望通過不加入IPEF，來避免東盟全面倒向美國的局面。盡管在美國—東盟特別峰會後，柬首相洪森形容，柬美關系正處於72年來的最高點，但如果此時加入IPEF，勢必會讓人覺得東盟正作為一個整體向美國靠攏，這無疑與東盟的原則相悖。
對老撾和緬甸來講，這兩國也各有其清晰的合作思路。中國目前是老撾最大的投資國，中國企業在老撾積極參與勞務和工程承包，2021年，中老鐵路的竣工也充分彰顯瞭中國對老撾在基礎設施建設方面的幫助。至於緬甸，除瞭與中國的經貿合作之外，美國對於緬甸現政權的幹涉和長期以來的政治敵對，也自然將其推向對立面。
▎2020年9月15日，中鐵四局施工、中鐵二院勘察設計的中老鐵路玉磨段南溪河四線特大橋合龍 | 圖源：中國中鐵報
或許，在暢想印太經濟的時候，美國也需要向中國學習一下，什麼是真正的幫助，而不是在一個隻符合自己利益的戰略框架裡，忽視地區內部分國傢的現狀和訴求，乃至撕裂現有的多邊機制。
問題的背後，遠不止三國不加入這麼簡單
柬老緬三國此番被IPEF排除在外，有著自身內政、經濟結構和外交上的原因。 但是仔細回顧三國所遇到的種種問題，其實，加入瞭IPEF的其他國傢，尤其是東南亞國傢，也未必能夠順利地擺脫這些問題。
就以美國希望以IPEF來遏制的中國的戰略來看。東南亞各國長期與中國關系緊密，從2009年開始，中國就是東盟第一大貿易夥伴，2021年中國和東盟的貿易額達到8782億元，占中國對外貿易總額的14.5%。如此大的經貿往來，想要讓東盟國傢完全與中國脫離關系，甚至和美國一起站到中國的對立面，基本上是不可能的，也是不現實的。《外交學者》雜志就表示，每個加入IPEF的國傢幾乎之前都與中國簽署瞭具有實際約束力的自貿協定。
▎2020年，第17屆中國—東盟博覽會在廣西南寧開幕 | 圖源：中華人民共和國商務部
而且一直以來，東盟的外交戰略就是大國平衡外交，包容性合作是地區合作的優先方向，因此，IPEF這樣一個封閉的、排他的組織，地緣政治和意識形態意圖如此明顯，非常不利於本地區的團結，也偏離瞭該地區一直以來的多邊機制和開放、包容、平等、互惠的原則。美國鼓動東盟國傢與中國脫鉤，加入目前來看仍是一個空殼的IPEF，對於這些國傢來說，可謂是收益與付出不成正比。
同時，在IPEF之外，亞太地區已經存在著非常多的經濟組織瞭，它們都表現出瞭在經濟合作方面的實際功效。最為出名的就是區域全面經濟夥伴關系協定（RCEP）。雖然RCEP的自由化水平不能算是最高的，但卻在最大程度上展現瞭地區合作的包容性和互利共贏的特點。根據彼得森國際經濟研究所的估計，到2030年RCEP每年將使全球GDP增加1860 億美元，並為成員國帶來0.2%的經濟增長。而佈魯金斯學會的最新的研究表明，到2030年RCEP年可為全球增加2090億美元的收入，使世界貿易額增加5000億美元。除RCEP以外，亞投行、CPTPP乃至APEC，都在實際的經濟幫助上，強於僅制定標準，和非貿易的IPEF。
▎區域全面經濟夥伴關系（RCEP）協議於2022年1月1日生效 | 圖源：RCEP官網
說到這裡，IPEF的性質其實已經非常清晰瞭，作為一個定義和內容都十分模糊的經濟框架，它既不符合參與國的國情，又是披著經濟外衣的政治聯盟，這樣一個地緣政治的產物本身就具有其脆弱性與局限性。歸根到底，IPEF本身是美國印太戰略在三任總統治下不斷調整而形成的一個四不像產品。美國的“印太戰略”，從最早的“轉向亞太”到“亞太再平衡”，從“自由開放的印太”，再到如今眼花繚亂的“QUAD”、“IPEF”……且不提奧巴馬、特朗普再到拜登這三位在政策上有沒有一致性，光是字面意義上看，名不正言不順這句老話，可以說是坐實瞭。
結語
2016年2月，名噪一時的“跨太平洋夥伴關系協定”（TPP）在新西蘭簽署。 這份旨在讓美國引領全球貿易的協定，在當年也不乏“一呼百應”和華麗暢想。 時任美國總統奧巴馬在《華盛頓郵報》上如此寫到，“ 世界已經改變，規則也在隨之改變。規則應該由美國而非中國這樣的國傢來書寫。 讓我們抓住這個機會，通過‘跨太平洋夥伴關系協定’來確保美國能手握書寫規則的筆，而不是隻拿著錢袋（holding the bag）”。 然而就在簽署協議後的第二年，剛剛上臺的特朗普就以“損害美國工人的利益”為由，立刻宣佈瞭“退群”，將十幾個已加入TPP的國傢甩到風中獨自凌亂。
▎2015年，跨太平洋戰略經濟夥伴關系協定（TPP）成員國領導人舉行峰會 | 圖源：Wikimedia
六年過去瞭，IPEF又在東京組建。一副花團錦簇之相，再次出現在世人面前。看著同樣的帶頭大哥和面目相似的小弟們，真是應景瞭一句歌詞：由來隻有“新群”笑，有誰聽到“舊群”哭？而想要停止相似的場景一次次上演，背後的道理其實很簡單：一個經濟倡議隻要把區域經濟整體的發展利益放在首位，堅持開放、包容、互惠的原則，就一定能夠受到大傢的歡迎和認可；相反，一個鼓動對立競爭、進行經濟封鎖、造成經濟脫鉤的倡議，是註定會失敗的。
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