推进高水平制度型开放，广东自贸试验区如何当好“头雁”？

从开放到更高水平开放，广东一直走在前沿。

2023年前11个月，广东进出口总额达到7.52万亿元，约占全国1/5；新能源汽车、锂电池、太阳能电池等“新三样”产品扬帆起航，出口势头迅猛；去年，广东深度参与共建“一带一路”建设，正式启动中国企业“走出去”综合服务基地；与此同时，埃克森美孚、巴斯夫等一大批超过百亿美元的外资项目顺利在广东推进。

“走出去”与“引进来”建设卓有成效，离不开广东自贸试验区的“头雁”领航作用，制度创新成果经过自贸试验区复制推广，地区开放水平进一步扩大。

近期，国务院批复同意《横琴粤澳深度合作区总体发展规划》（下称《横琴总规》）与《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》（下称《前海总规》）。横琴与前海不仅都属于粤港澳大湾区四大平台，还是广东自贸试验区的重要组成部分，两部规划体现支持香港澳门融入国家发展大局的战略定位，加快构建新发展格局。

针对两部规划，中山大学自贸区研究院日前组织了专家解读会。会上，中国宏观经济研究院二级研究员、中国国土经济学会理事长肖金成表示，“《横琴总规》和《前海总规》虽然各有侧重，但都被国家寄予厚望，进行深入推进高水平制度型开放的试验。”

核心要义是推进制度型开放

在粤港澳大湾区的发展蓝图里，四大平台的功能定位明确：横琴对接澳门，前海、河套链接香港，南沙则作为粤港澳大湾区的“几何中心”面向国际。

中山大学自贸区综合研究院理事长李善民将香港与澳门比喻为“超级联系人”，在他看来，通过这两个“超级联系人”，四大平台乃至整个粤港澳大湾区得以链接全球的资源。

中国国际经济交流中心高级研究员王晓红介绍，两部规划突出强调，新一轮高水平对外开放的核心要义是推进制度型开放。

具体而言，前海、横琴发挥各自的优势基础，分别推动与港澳规则、规制、标准的全面衔接。换言之，通过两地，充分利用香港和澳门自由贸易港的优势，对接CPTPP等高标准的国际规则，推动规则、规制、管理和标准的制度型开放。

迄今为止，我国共有22个自贸试验区，形成了覆盖东西南北中，统筹沿海、内陆、沿边的改革开放创新“雁阵”。2023年是我国自贸试验区建设10周年，10年来，自贸试验区已累计向国家或特定区域复制推广302项制度创新成果。

作为广东自贸试验区的重要组成部分，横琴、前海体现了以制度创新为核心，不断推进高水平开放。中山大学自贸区综合研究院院长符正平提到，两地以制度创新为核心，尤其是牢牢把握推动现代服务业制度创新抓手，推动服务业深层次、高水平对外开放，加大压力测试的功能，探索制度型开放，为粤港澳大湾区乃至全国对外开放树立样板。

截至2023年年底，深圳前海开发开放成果丰硕，已累计推出805项制度创新成果，88项在全国推广，实际利用港资336.6亿美元，孵化香港创业团队600家。

“两部规划很好地回答了前海横琴要充分发挥现代服务业高水平开放的优势，继而提升整个粤港澳大湾区，尤其是珠三角地区的服务业转型升级，从而实现广东产业结构性转型升级。”王晓红说。

两个规划各有侧重

以制度型开放为核心，两部规划各有侧重。

肖金成指出，《前海总规》更强调服务业的高水平对外开放，尤其是金融领域的开放，如人民币国际化和利率市场化等。而《横琴总规》通过境内关外、“一线放开”“二线管住”的监管方式促进贸易便利化，推动横琴和澳门的产业发展。

“前海相较于我国其他大部分自贸试验区来说，面积较大，企业数量众多。《前海总规》出台后，有望吸引更多外资金融机构，在开展跨境金融业务等方面实现进一步突破。”肖金成说。

《前海总规》提出，深化金融业开放创新，从深化深港金融融合发展、提升金融服务深港实体经济发展水平、创新前海金融监管机制三个方面提出具体要求，目标到2025年，港资企业数量达到1.1万家，港资、外资金融机构从2022年的191家增至300家。

3年前，《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》对前海的战略定位为“全面深化改革创新试验平台”与“高水平对外开放门户枢纽”，而在《前海规划》中，增加了“深港深度融合发展引领区”和“现代服务业高质量发展高地”两大定位。

“前海合作区着眼于金融业、会展业和商贸物流等现代服务业，利用合作区的先行先试优势，推动深港两地规则、规制、标准衔接，逐步实现深港深度融合发展。”中山大学自贸区综合研究院博士后佃杰说。

值得注意的是，《前海总规》中，前海的行政区和经济区的职能划分明确，成为一大亮点。从空间上看，以“一心一带双港五区”的新提法，本身就突破了传统行政区的边界。

中山大学自贸区综合研究院副研究员黄抒田表示，《前海总规》里，“明确行政区和经济区职责分工”“加大事权下放力度”“深化合作区管理机构改革”“完善社会治理格局”等内容极具针对性，对当前粤港澳大湾区四大平台纵深推进高水平开放的难点堵点问题提出了解决方案，体现了前海从“行政权力收放导向”向“治理现代化导向”的转变。

而在《横琴总规》中，横琴与澳门特别行政区之间设为“一线”，横琴与中华人民共和国关境内其他地区之间设为“二线”。在空间上，横琴与澳门从“同源”走向深度“一体化”，将以实现封关作为核心，促进澳琴人流、物流、资金流和信息流更加便捷流通。

以合作区“先行先试”，港澳资源补齐内地“短板”，探索成果将持续辐射至整个广东乃至全国。中山大学自贸区综合研究院副院长史欣向认为，《横琴总规》考虑了横琴与珠海协同发展、与珠江西岸联大发展的政策供给，有理由相信，粤港澳大湾区新的现代产业‘高地’将在横琴粤澳深度合作区孕育出来。