條分縷析/巴西化解地方債危機的啟示\前中國人民銀行研究局局長 徐忠

　　圖：巴西化解地方債務危機經歷瞭曲折的歷程，有三方面的經驗及教訓是值得鏡鑒。

　　因財政體制等原因，巴西於上世紀末曾出現過三次地方政府債務危機。在此過程中，巴西經歷瞭中央政府與地方政府的博弈與救助，並順勢推進一系列重要的財政改革，走向相對成熟的央地財政關系、建立瞭現代財政體制，從而徹底走出瞭地方債務危機的惡性反復。

　　巴西建國以來央地財政關系一直沒有理順，1988年巴西新憲法希望央地財政合理分權，但此次改革仍是不完善的，存在三個根本性的問題。

　　一是巴西財政脫離實際、“大包大攬”，造成瞭財政在總量上的不可持續。巴西在養老金制度和基建支出方式的選擇上就存在問題。在歷史有欠賬、現在高保障的情況下，巴西養老金制度選擇瞭現收現付的受益基準型（DB），不是更可持續的預籌積累的供款基準型（DC）。在這種制度下，養老金不是主要由個人賬戶負擔，而是由公共支出彌補。進入90年代，每年由財政補貼的虧損達到GDP的4%以上。

　　二是央地財政關系中，地方政府財政支出與收入匹配度不高。巴西政府財權過度集中於中央，地方政府收入與支出不匹配。沒有建立適配的地方稅收體系，地方政府的自有收入不足，對轉移支付和債務的依賴很大。同時政府間職責劃分不清晰，地方政府剛性支出較多。比如，地方公務員工資福利過高且不能調整，長期占到州政府收入一半以上，造成瞭巨大壓力。

　　三是對財政紀律缺少激勵約束機制。聯邦政府對地方政府舉債的限制形同虛設，沒有硬約束。此外，州長由選民選舉產生，傾向於過度承諾，也極容易走民粹主義路線；禁止連任導致瞭地方財政缺乏連續性，存在不當激勵。

　　推動改革 根治問題

　　上世紀80年代末，地方財政已經難以維持，巴西連續出現瞭三次地方債務危機。這個過程中，聯邦政府與地方政府進行瞭多次的博弈與救助，直到第三次才成功度過瞭危機。

　　1）1989年地方債務危機：隻救助、未改革

　　第一次債務危機發生在80年代末，外債率先出問題。由於缺少監管，外債逐漸成為巴西地方債務的最脆弱環節，公共部門（聯邦政府、地方政府、國有企業）外債占GDP的比重從1982年的17.1%增長至1984年的37.4%。在世界石油危機的沖擊下，巴西州政府的外債難以償付。

　　在是否提供救助的問題上，聯邦政府和州政府的立場是不一致的，聯邦政府擔心道德風險，州政府則希望由聯邦政府兜底。但如果州政府自己承擔的話，隻能減少提供必要的公共服務，甚至亂收費，當地的居民會極度困難。也就是說，財政體制的缺陷成為影響雙方博弈結果的關鍵，最終聯邦政府接管瞭州政府的外債。1989年12月，州政府期限超過1年的外債全部置換為聯邦政府債務，償還期限為20年，總額約占1989年各州財政收入的20%，相當於當時GDP的2%。

　　但此次救助存在兩個問題：一是債務處理不徹底，救助力度不夠大。外債隻是地方債務的一部分，還有很多其他債務沒有解決。二是聯邦政府幾乎為無條件救助，沒有提出任何財政改革的要求，強化道德風險。

　　2）1993年地方債務危機：救助與改革未聯動

　　第二次債務危機發生於1993年前後，地方政府對聯邦金融機構的債務也出現問題。這次危機的背景是，地方政府逐漸擠向地方政府債券來擴張債務，隨著聯邦政府收緊地方政府債券融資，各州債務再次難以為繼，出現對聯邦金融機構的債務違約。

　　聯邦政府與地方政府進行瞭第二次救助博弈，結果沒有變化，又救助瞭州政府對聯邦金融機構的債務，總額相當於當時GDP的7.2%。還款期限延長到20年，利率保持在初始水平，並為債務償還設置上限，超額部分可延期。

　　此次，聯邦政府意識到瞭盡快推動財政改革的重要性，針對一些重點領域出臺瞭應急行動計劃等措施。一是調整基建支出方式。1995年頒佈《特許經營法》，出售高速公路等基建設施的特許經營權，由私人收費運營。二是推動國企改革。1990年制定私有化計劃，1995年拓展參與的企業與行業范圍，並放寬對外資的限制。三是健全激勵約束機制。1993年不再允許地方政府發行新增債券，1994年規定聯邦政府可扣留一定比例的轉移支付來制約地方政府。

　　總的來看，雖然這一輪救助意識到瞭財政改革的重要性，推動瞭廣泛的財政改革，但由於地方政府缺少配合財政改革的激勵，改革的進度與效果均不理想。

　　3）1997年地方債務危機：救助與改革相結合

　　第三次債務危機發生於1997年，各類債務紛紛違約，很多州銀行也出瞭問題。巴西公務員工資福利作為地方政府的最大支出，成為第三次債務危機的導火索。1989年至1994年，公務員工資福利支出占到州政府淨收入的52.1%，1995年至1997年達到近70%。

　　聯邦政府不得不進行第三次救助，與各州一一協商，納入地方債券等各類債務，根據其狀況簽訂不同條款的合約。大多數州簽訂瞭30年合約，償債期限進一步拉長，利率普遍為通脹基礎上加6%至7.5%，設置瞭債務減免條款，也增加瞭違反規定的懲罰機制，包括提高債務償還上限與更改利率等。

　　經過對前兩輪救助的反思，巴西這一次將化債與改革相結合，加快瞭財政改革速度。聯邦政府與各州政府共同制定債務重組和財政調整的計劃，作為債務重組的交換條件，各州承諾實施改革，在規定期限內達到公務員工資、地方國企改革等具體目標。

　　總的來看，第三次救助不僅全面考慮各類債務，還以救助換回財政改革，解決瞭未來的道德風險問題，成為最終救助成功的關鍵。

　　在三次地方債務危機後，聯邦政府認識到，隻有徹底解決財政體制的問題，才能根治地方債務危機的隱患。2000年以來，巴西又經過數年努力，逐漸走向相對成熟的央地財政關系、建立瞭現代財政體制。

　　一是通過立法硬化財政紀律約束。2000年頒佈《財政責任法》，在立法層面將財政軟約束轉為硬約束，對規范財政紀律起到關鍵作用。一方面，為州政府設定支出、舉債的硬性限制，並禁止聯邦政府緊急救助州政府。另一方面，加大監督與懲罰力度，提高州政府預算管理和財政信息的透明度，追究違規舉債或無法償還債務的相關人員責任。

　　二是推動養老金改革與基建支出方式調整，控制公共支出。本世紀以來，巴西對現收現付的養老金制度進行漸進式改革，向個人賬戶的預籌積累方向改革。2000年後大力發展補充性個人養老金、2012年針對公務員建立一筆補充養老金，都具有明顯的個人賬戶、積累制特征。在基建支出方面，2004年頒佈《公私合作關系（PPP）法》，政府可將項目開發委托給私營的合作機構，向最終用戶收費，不足部分由政府補貼。

　　三是不斷優化政府間的收入與債務結構。通過增加稅種、調整稅率來調節各級政府的收入，增加地方政府收入。1993年至2005年，稅收占GDP的比重從25%提高至37%。此外，通過債務置換與轉移支付，聯邦政府和地方政府的債務結構得到調節。1993年，聯邦政府與地方政府的淨債務之比為104%，2010年為222%。不過，地方政府目前還沒有獨立的稅政，不能自主設立稅種，這是需要繼續優化的。

　　解決困局 力度要夠大

　　總結來看，巴西化解地方債務危機經歷瞭曲折的歷程，有三方面的經驗教訓是值得鏡鑒的。

　　首先，對地方債務的救助力度要足夠，才能救助成功；同時要建立激勵相容的央地財政關系，才能防范道德風險。

　　其次，公共支出、私人支出在GDP中的比重與財政的能力逐漸適配是財政體制改革的成功要素，這又與養老金改革、基建支出方式有關系。

　　最後，大國經濟體的財政體制選擇非常重要，要建立“一級政府、一級財政、一級預算、一級稅收權、一級舉債權”的財政管理體系。這種“分灶吃飯”的關系，強調科學劃分央地財政職能和收入，通過財政紀律，讓地方政府自我平衡、自我負責。