宏觀漫談/地方政府債務風險可控\粵開證券首席經濟學傢 羅志恒

　　圖：截至2022年末，地方政府負債率為29.1%，加上中央政府國債之後，政府負債率合計50.1%，均低於國際通行警戒值，政府債務與經濟增長較風險總體可控。

　　2022年積極的財政政策提質增效、靠前發力，通過大規模減稅降費、退稅緩稅、擴大投資等方式提高瞭微觀主體的抗風險能力，拉動基建投資擴大總需求，有效地助企紓困、抗擊疫情、保障民生、穩定經濟、促進創新等。當然，一系列經濟社會效果的背後是地方政府債務再度攀升。本文將對2022年地方顯性債務存量、付息情況和投向做全面梳理。

　　2022年底的中央經濟工作會議提出，2023年積極的財政政策要“加力提效”和“防范化解地方債務風險”。近期31個省份陸續發佈瞭2022年財政收支與債務數據和2023年債務化解重點工作計劃等，提出要在2023年遏制隱性債務增量、化解存量。整體上看，地方政府顯性債務風險可控，但是局部地區債務率較高、償債壓力較大，集中在經濟不發達、產業發展落後、財力規模下滑的地區。

　　專項債期限明顯拉長

　　地方政府債務總量大、增速快。根據財政部預算司統計，截至2022年底，地方政府債務餘額為35.1萬億元（人民幣，下同），其中一般債務14.4萬億元，專項債務20.7萬億元。再加上25.6萬億元中央政府國債，中央政府債務餘額合計超60萬億元。自2017年以來，地方政府債務餘額以年均16.3%的速度快速增長，遠高於同期名義經濟增速的7.8%，導致負債率攀升、債務風險不斷累積。

　　考慮到經濟發展水平及政府綜合財力後，政府債務風險整體可控。衡量政府債務壓力主要用負債率、債務率兩個指標，負債率=債務餘額／GDP，債務率=債務餘額／綜合財力。其中，地方政府財力不僅包括一般公共預算收入和政府性基金收入，還需考慮中央對地方的轉移支付。2022年地方層面財政收支及債務餘額數據已基本公佈，但中央對各地的轉移支付數據仍未公佈，債務率指標仍使用2021年數據。截至2022年末，地方政府負債率為29.1%，加上中央政府國債之後，政府負債率合計50.1%，均低於國際通行警戒值，政府債務與經濟增長較風險總體可控。2021年末地方政府債務率為105.8%，首次超過100%，主因地方政府財力不足，面臨收入壓力、支出剛性和舉債收緊的三重困難。

　　地方債付息支出激增，專項債發行量大幅擴張。2022年地方政府債券支付利息1.12萬億元，較上年同比增長20.8%，較2018年付息翻瞭一番，首次突破1萬億元。考慮到地方政府利率並未上升，因而債務規模擴大直接導致瞭付息支出的激增。近幾年存量地方債平均利率基本保持在3.5%左右，2022年平均利率小幅下行至3.39%。2020年疫情爆發後，專項債結存限額被使用，各地專項債發行放量增長。2022年地方政府發行專項債規模首次突破5萬億，創歷史新高，較2019年發行規模翻瞭一番。

　　地方債特別是專項債的期限明顯拉長。從2018年末到2022年末，存量地方債的剩餘平均期限從4.4年持續上升至8.5年。其中，專項債剩餘期限從2020年開始大幅拉長，2022年末專項債期限首次突破10年。2019年以來，專項債投向范圍不斷擴容，特別是允許專項債用作重大項目資本金，使得30年超長期限的基礎設施專項債發行量激增，拉長瞭整體債務期限。

　　從債務規模來看，粵魯蘇浙等經濟大省存量債務高。2022年末，債務規模排前五的省份為廣東（25082.3億元）、山東（23588.0億元）、江蘇（20694.1億元）、浙江（20168.8億元）和四川（17705.4億元），分別占地方政府債務總額的7.2%、6.7%、5.9%、5.8%和5.0%。

　　從債務限額來看，上海、江蘇等地結存限額用以舉債的空間較大。截至2022年末，31省份地方債限額與餘額之差合計超2.2萬億元（雲南省尚未披露2022年末地方債限額）。分地區來看，上海（2765億元）、江蘇（1900億元）、北京（1637億元）、河北（1410億元）、河南（1330億元）、廣東（1176億元）、安徽（1067億元）七個省市的限額空間超1000億元，黑龍江、重慶債務餘額與限額最為接近，舉債空間不足。

　　分類型來看，一般債限額空間1.35萬億元，專項債限額空間達0.85萬億元，一般債限額空間排名前三的依次是上海（1326億元）、江蘇（1061億元）、河北（1044.8億元），專項債限額空間排名前三的依次是上海（1438億元）、江蘇（839億元）、北京（692億元）。去年11月開始中央提前下達2023年專項債限額，實際可用於今年的地方債額度將會更高。

　　經濟大省債務存量高

　　從債務指標來看，疫情沖擊地方政府綜合財力，導致地方債務率上升：

　　以負債率（政府債務餘額／GDP）衡量，截至2022年末，青海和貴州負債率超過60%，分別達到84.3%和61.8%，而江蘇、上海和廣東經濟實力強勁、負債率低於20%，分別為16.8%、19.1%和19.4%。由於河北、黑龍江、甘肅、江西4省尚未對外披露2022年末中央對地方轉移支付數據，無法計算地方綜合財力和債務率。

　　以債務率（政府債務餘額／地方綜合財力）衡量，本文計算的27個省份中，有23個省份的債務率高於100%警戒線。其中，天津高達295.7%，吉林、雲南、遼寧、貴州、福建、重慶、青海債務率超過150%，顯示地方債務形勢與財力不匹配。債務率最低的是江蘇（73.3%）、上海（65.7%）、西藏（21.3%）。部分地區地方財力受疫情沖擊嚴重，導致債務率大幅上升，天津、吉林一般公共預算收入同比下滑超10%，政府性基金收入同比下滑超60%。

　　從還本付息來看，專項債償債壓力較高。地方債還本資金主要來自於再融資，“借新還舊”較為普遍，因而付息支出對地方財政的壓力相對更大。2022年，江蘇、山東、浙江、廣東地方債還本付息支出超2000億元，還本支出全國最高的是江蘇（2080億元），付息支出最高的是廣東（769億元）。償債率指標方面，受限於數據可得性，河北、黑龍江、甘肅、江西4省無法計算綜合財力，其他27個省份可計算綜合償債率；又因為內蒙古、河南付息數據明細以及陜西還本數據明細暫缺，剩下24個省市區可分別計算一般償債率與專項償債率。2022年綜合償債率高於20%的省份有5個，分別是天津（32.9%）、遼寧（25.8%）、貴州（25.1%）、雲南（24.2%）和吉林（20.7%）。2022年僅有貴州、遼寧兩省一般償債率超過20%，分別為21.1%和20.2%，總體來看一般債務還本付息壓力不大。

　　2022年全國土地出讓收入普遍下行，29個省份地方政府性基金收入負增長，導致專項償債壓力加劇。19個省份專項償債率超過20%，其中天津專項償債率超150%，雲南、青海、遼寧、吉林、山西和寧夏專項償債率超過50%。

　　從資金投向來看，專項債集中用於市政園區以及交通基礎設施領域。2020年以來，新增地方政府債務投向重大項目建設，主要用於鐵路、軌道交通等交通基礎設施建設、農林水利、市政和產業園區建設等，疫情需求還增加瞭醫療衛生基礎設施投入。根據企業預警通數據，2022年度專項債第一大用途集中在市政和產業園區，規模大幅增長至1.22萬億元，同比增長超17%。其他用途規模增長較多的主要有醫療（3504億元）、農林水利（2826億元）、鐵路（1577億元），較上年分別增長30%、32%、133%。分省份來看，22個省份第一大投向都用於市政和產業園區建設。此外，交通基建領域專項債投向較多，內蒙古、甘肅、青海的第一大投向收費公路，上海第一大投向軌道交通，另有14個省份第二或第三大投向用於醫療衛生。