圖：隨著內地的房地產企業經營風險暴露，2022年地方政府土地出讓收入相較2021年減少2萬億元人民幣。
從中長期看，人口負增長及老齡化率壓力上升，都會使得房地產需求下降，土地財政面臨轉型挑戰。因此，地方政府需要開辟新的收入來源，同時也要從支出端解決問題。這就需要改革財稅體制、上收事權和支出責任，避免地方因土地出讓收入的減少而加劇財政困難。
關於土地財政源於何處，有一個流行的觀點：即分稅制改革導致地方政府收入占比過低，以及支出占比過高，土地財政是為瞭彌補地方財政收支不平衡產生的。筆者想通過本文做些澄清：分稅制不是導致低收入的原因。1994年分稅制改革以來，中央收入比重從1993年的22%提高到瞭1994年的55%，提高瞭中央宏觀調控能力和財政汲取能力，這確實是事實。與此同時，因為中央支出占比在往下走，所以被理所當然地認為地方收支有缺口，地方政府不得不通過土地出讓、城投平臺等方式去融資。
土地財政面臨挑戰
但需要知道，在建立分稅制的同時，還建立瞭過渡時期的轉移支付，並且在2002年所得稅分享改革後，進一步建立瞭規范的轉移支付。也就是說，對於地方政府而言，可預期的可支配收入除瞭分稅制背景下留存的地方收入外，還有中央的轉移支付和稅收返還，考慮真正的收支缺口必須考慮轉移支付。
1994年至2009年期間，地方政府本級收入與獲得中央轉移支付的兩者之和，是高於地方財政支出的。因此，經過中央對地方的轉移支付後，收支並沒有明顯的缺口。譬如，2009年地方本級收入為3.2603萬億元（人民幣，下同），中央轉移支付為2.8563萬億元，兩者之和6.1166萬億元大於地方支出的6.1044萬億元。所以分稅制導致地方政府收支不足、進而逼出土地財政的說法，恐怕值得商榷。
問題的核心在於，為什麼後來地方政府會出現缺口？答案是政績考核機制。過去中央對地方政府采取單一的GDP（本地生產總值）考核，所以要拉動經濟增長就需要更多的資金來進行基建，後來從單一GDP考核進入到多元目標考核，需要更多資金解決經濟增長、污染防治、防范化解重大風險等，這都需要錢。
從時間線上看，1994年至2009年在經過中央對地方的轉移支付後，地方收支差有盈餘，不存在缺口，而土地財政是在1998年房改後大幅增長的，時間在地方收支缺口之前；先有土地財政，後有地方財政收支缺口。從根本上講，是地方政績考核及不斷擴張的政府職能造就瞭土地財政。
當前“土地財政”出現瞭新形勢，具體表現為：
首先，地方政府財政緊平衡。伴隨房地產企業經營風險暴露，2022年地方政府土地出讓收入相較2021年減少2萬億元；同時，一般公共預算推出瞭大規模減稅降費，導致中國廣義宏觀稅負下行，地方政府的財政汲取能力下降。在此背景下，出現瞭3個比重的上升：1）對中央轉移支付的依賴度快速上升。從各個省份的情況看，西藏、青海、甘肅、黑龍江等省份對中央依賴度本身就較高，現在進一步提高。2）地方政府財力相對於支出下降，也就意味著債務依賴度明顯上升。3）專項債償債率大幅上升，還本付息壓力加大。在2022年底，有十九個省份專項債償債率突破瞭20%。
其次，民企房企拿地能力下降。民營房企暴露風險，導致拿地的能力和拿地的意願都受到非常大的沖擊。於是個別城市民營企業拿地基本“顆粒無收”，大部分拿到地的是央企和地方國企，這些拿地的地方國企中有一部分就是城投平臺。但是城投拿地並未實現真正意義上的土地出讓收入，反而加劇瞭城投的現金流惡化。去年底，財政部發文明令禁止國企購地、虛增土地出讓收入。今年城投拿地比重有所下降，到3月份，城投拿地的比重為25.4%。
再次，土地出讓金頭部效應顯著。2022年一線城市的土地出讓收入占比13.6%，二線城市占比35.5%，三四線城市加總占比34%。全國前100個城市土地出讓收入占比83%，剩下242個城市的占比隻有17%左右。未來大部分中小城市土地出讓收入占全部城市的比重可能愈來愈小，其收入來源面臨切換的問題。
最後，土地供應與人口流動出現較大背離。過去10年，東部地區有83%的淨增加人口，土地供應卻隻占36.8%。東部地區需求大，供給少，房地產價格高起。對中部地區而言，人口流入較少，而土地供應比較大，於是中部地區會出現庫存高企，房地產價格下走。
政府收支開源節流
未來一個城市、一個省份，房地產需求和土地財政將主要取決於人口流入及改善性需求的增量。筆者測算瞭到2035年為止的住宅用地“成交土地出讓金”收入規模，年均金額為3.59萬億元，低於2020年和2021年。土地出讓收入在往下走，帶動廣義宏觀稅負在往下走。國傢如果沒有一定的宏觀稅負水平和財政汲取能力，難以應對方方面面的風險和挑戰。因此，經濟發展模式需要轉型：
其一，要盡快穩定宏觀稅負，開辟新的稅源和收入。
1）推動稅制改革，對普通居民影響不大、但有利於推動綠色發展和縮小貧富差距的稅種有必要開征或者新增。比如，有必要根據房地產的恢復情況適時開征房地產稅，但要註意避免對經濟造成預期收縮效應；又如改革消費稅，擴大征稅范圍，從煙、酒和汽車逐步擴大到高污染高耗能及高端會所、高端酒店等；提高環保稅、資源稅稅率。
2）盤活存量資產、增加國有企業利潤上繳。
3）減稅降費要從追求數量轉向效果，避免陷入“減稅降費陷阱”。
4）研究並探索數據財政。數據財政不同於數字稅，而是基於政府擁有的數據資產的所有權來獲得的收入。《中共中央國務院關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》也提出瞭“推動用於公共治理、公益事業的公共數據有條件無償使用，探索用於產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用”、“支持探索多樣化、符合數據要素特性的定價模式和價格形成機制，推動用於數字化發展的公共數據按政府指導定價有償使用，企業與個人信息數據市場自主定價”。
其次，厘清政府與市場關系，界定政府職責與規模，壓減支出責任。深化行政事業單位改革，強化績效管理。對人口流出地區的區縣實施合並，減少財政供養人員，同時配合以市場化的改革，比如放開市場準入，改善營商環境，提高就業吸納能力。
其三，建立政策出臺前評估和實施效果問責機制，避免各領域風險蔓延至財政，避免透支財政空間。
其四，改革財政體制，上移事權和支出責任至中央政府和省級政府；加大對區縣轉移支付。
其五，深化社保制度改革，避免社保長期過度依賴一般公共預算補貼，進而一般預算依賴政府性基金等調入。提高國有資產劃轉社保的比例和資產質量、發揮養老保障體系中第二（企業年金和職業年金）和第三支柱（商業保險）的重要作用實現多層次積累、提高養老保險基金的投資收益、盡快全面放開計劃生育、適時適當推遲法定退休年齡。在“四本預算”實現較好協同情況下，通過政府性基金預算和國有資本金預算調入解決社保改革問題。
其六，優化債務性質結構，實現目的與手段一致。地方一般債、地方專項債、長期建設國債分別對應的是，公共服務收支差、有一定項目收益的地方項目、缺乏收益並具有較強外部性的項目。
其七，優化債務區域結構，適度放寬都市圈城市群及人口流入地區的舉債額度，但強化績效管理，負債與資產匹配、成本與收益匹配，在有優質現金流的資產項目上加杠桿，穩定杠桿率而非穩定杠桿絕對數。
其八，從“以地引資”過渡到“政府引導基金模式重塑稅基”。其本質是以國資為引導，吸引社會資本參與投資具有核心競爭力的高科技產業，進而重塑稅基和產業結構，目前較為成功的有合肥、蘇州、廣州等地。
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