“積壓”成山：美國對臺軍售192億尚未交付

2024年

“積壓”成山

美國對臺軍售192億尚未交付

美國對臺軍售，是臺灣研究者們重點關註的話題。但是隨著時間的流逝，話題微妙地變成瞭軍售的“積壓”（backlog），即尚未交付的部分。美國對外軍售本就流程冗長，再加上延誤，導致大量裝備沒有交付，讓臺灣媒體焦躁不安，仿佛當瞭冤大頭。上一期研究院解讀美國2024財年軍費法案時發現美國國會要督促解決，可見“積壓”問題已經十分嚴重。這一次研究院將詳細梳理。

一、為什麼會“積壓”？

首先必須說明的是，美國對外軍售，甚至美軍自身的采購也時常發生“積壓”，故不能說美國在蓄意拿捏臺灣，收瞭錢不交貨，讓臺灣當冤大頭。如果長期關註美軍的研發、采購，美國國防工業的制造和交付，就會發現從F-35戰鬥機的綜合升級TR-3，到“福特號”（CVN-78）核動力航母形成戰鬥力（FOC），再到美軍高超音速武器的研發、測試和部署，美國的重大國防項目充斥著拖延。

為瞭解決對外軍售的“積壓”問題，美國眾議院對外關系委員會成立瞭跨黨派的“技術、產業和政府參與戰備”工作組（首字母縮寫是TIGER，故也稱為“老虎”工作組）。2024年2月7日，老虎工作組發佈瞭報告，認為延誤的發生主要是采購的流程出瞭問題。

總體而言，美國對外軍售的流程制定於冷戰時期，長期沒有結構性的變化。在過去，美國在各方面對蘇聯保持瞭科技優勢，為瞭防止泄密，對外軍售被設計成冗長的流程，需要國防部、國務院，乃至國會的多重審核。對外軍售大概有3個階段：客戶發出需求信（LOR），美國有關部門確認（LOA），最終執行（或取消）。這個過程全部走完通常需要數年。

“老虎”工作組稱，在這個前提下，有4個主要問題：

其一，按照《武器出口管制法》（公法：90-629）的規定，對外軍售金額達到5000萬美元，或者“主要國防裝備”達到1400萬美元、設計建造費用達到2億美元（對於北約盟國的標準是1億美元、2500萬美元、3億美元）就需要國會審核。這個金額自2003財年以來沒有變化，然而由於經濟增長、通貨膨脹等因素，現在的5000萬美元標的隻能算小規模軍售，但也需要審核，導致國會裡這類中小規模待審案子堆積如山，嚴重影響瞭效率。

其二，官僚主義，項目發生延誤無人承擔責任。其三，國防部對美國的戰略利益理解不到位，故意拖延流程，試圖藏著不給。其四，參與部門太多，國務院、國防部、國會，和國防產業企業缺乏協調。

針對這些問題，“老虎”工作組提出瞭一套解決方案。其一，國會審核的金額門檻需要提高，對於北約盟國，普通軍備和服務是1.66億美元，“主要國防裝備”是4200萬美元，設計和建造是5億美元；對於其他客戶，則分別是8300萬美元、2300萬美元和3.32億美元。

其二，對於標的達到10億美元的高價值的軍售項目，參與部門每個季度審查一次，國防部主管政策的次長需要每半年出1份報告來跟蹤進度。對於延期超過3年的項目，國防部需要每半年審核一次，必要時動用“總統提款權”來從速處理。

其三，國防部每年可以動用10億美元的“特別國防采購基金”（SDAF）支持對外軍售。其四，美國各戰區司令部可以參與，讓客戶明確需求。

其五，在前需求信（pre-LOR）階段，要給客戶展示多種采購渠道；給客戶說明軍售的限制和困難；要避免出現項目進行到一半，有關部門突然發現問題而否決項目的問題，在項目開始前就要確認能走完流程；扶植新興企業，擴大產能，滿足需求；各軍種要積極參與軍售流程。

最後是改善交流。國防部需要設立對外軍售的一般流程。軍售的每個步驟都需要在網上公開，以便客戶跟蹤。

二、對臺軍售的交付和“積壓”

“老虎”工作組的報告稱，對臺軍售尚未交付的項目有19個，金額220億美元。不過報告沒有拿出詳細的清單。美國保守派智庫加圖研究所在2023年11月發佈研究稱，從特朗普上臺到目前，美國對臺軍售（裝備和服務）總共約227億美元，其中交付的項目僅有3個，總金額不到5億美元：

（表1：特朗普和拜登2個總統任期美國對臺軍售交付情況，來源：加圖研究所）

單看裝備銷售，共191.7億美元20個項目尚未交付，其中121.1億屬於傳統裝備，42.2億非對稱裝備，28億彈藥。詳細列表如下：

（表2：美國對臺軍售的“積壓”清單，來源：加圖研究所）

首先看表1，3個交付的項目，2個用瞭6年，最短也用瞭4年。特朗普2017年1月20日上任，6月就批準對臺軍售，可是要等到拜登總統任期的第3年才能交付。由此可見，“老虎”工作組所謂的美國對外軍售流程冗長的問題的確嚴重。

表1中的3種武器裝備都是美軍現役裝備，是臺灣亟需的防禦武器。“哈姆”反輻射導彈可以由臺灣的F-16發射，用於摧毀雷達。“標準-2型”Block IIIA中程防空導彈主要用於艦隊防空。“毒刺”是一款輕型的肩扛式防空導彈，不過性能優越，在俄烏戰爭中已經展示瞭威力，如果恰當使用可以擊落巡航導彈。這屬於典型的非對稱武器，如果在巷戰中使用，可以威脅對方的武裝直升機等空中目標。可見美國早在2017年就重視提升臺軍的“非對稱”戰力。

三、“積壓”武器清單分析

表2的“積壓”清單更是重量級，排行第一，占比最大的是2019年8月批準售賣的66架F-16C/D型Block 70。F-16是上個世紀70年代服役的老飛機，但是70批次是制造商洛克西德·馬丁公司在2012年推出的新型號，一般稱為F-16V。相對於老舊的型號，V型號有重大升級，換裝瞭新式普惠F110發動機（也有一說是通用電氣的F110-GE-129發動機），推力提升20%；換裝瞭AN/APG-83有源相控陣雷達，探測距離370公裡，能同時追蹤超過20個目標；還換裝瞭“狙擊手”瞄準吊艙、Link16數據鏈系統、頭盔顯示器、升級版GPS導航、升級版任務計算機，可以使用新式的機載武器。從表2來看，臺灣當局還另外采購瞭F-16的2個升級套件，戰鬥機的紅外搜索和跟蹤系統（IRST）和MS-110偵查吊艙，以及一些彈藥，不過都還沒有交付。

臺灣的F-16V計劃分為2個部分，其一，“鳳展專案”，將目前的全部141架F-16A/B型升級成V型。這個工作已經在2023年12月全部完成。臺軍的F-16完成瞭上述的大部分升級，但是沒有換裝新的發動機。值得一提的是其中139架的升級由臺灣漢翔公司執行，也就是說臺灣相當於具備瞭制造先進戰鬥機的部分能力。其二，“鳳翔專案”，采購66架全新F-16V。這批飛機才是完全的升級版，但是尚未交付。美國《空軍和太空軍》雜志2024年2月的報道稱，交付可能還需要“2到3年”，也就是說最早到2026年。

臺灣當局還采購瞭不少陸軍主戰裝備，有29輛“海馬斯”火箭炮、40門“帕拉丁”自行火炮和108輛“艾佈拉姆斯主戰坦克”。臺灣采購“海馬斯”和“帕拉丁”的情況比較復雜，表2沒有完全反映。2020年10月20日，美國國務院批準售賣11輛“海馬斯”，以及64枚陸軍戰術導彈等裝備，金額共4.36億美元。2021年8月，國務院批準銷售40輛“帕拉丁”自行火炮。不過2021年5月2日，美國通知臺灣的訂單會嚴重延誤，提出采購額外18輛“海馬斯”取而代之。最終臺灣接受瞭這個方案，加圖研究所稱，這兩批會分別在2025年和2026年完成交付。

“帕拉丁”和“海馬斯”這2款武器都參加瞭俄烏戰爭，不過知名度有很大差別。前者發射集束炮彈，給予俄軍重大殺傷，但是由於射程有限，不得不靠前部署，也遭受瞭一些傷亡，被俄軍的“柳葉刀”巡飛彈擊傷或者擊毀。“海馬斯”從2022年進入烏克蘭至今，給予瞭俄軍重大殺傷，自身僅2輛發射車受到輕傷。這種巨大的殺傷比讓這款武器成為美國援烏的明星武器。

“海馬斯”有3大優勢：裝彈快、機動性高、射程遠，全面優於俄制“龍卷風”火箭炮。由於采用瞭模塊化的彈藥箱，裝備瞭自動裝卸機，采用瞭輪式卡車底盤，這款火箭炮可以高速機動，打瞭就跑，然後快速裝填，換個陣地繼續發射，難以被俄軍的反炮兵火力追蹤。“海馬斯”發射的M30/M31制導火箭彈射程92公裡，可以在遠離戰線的安全區域發射，而且打擊精度高，被烏軍用來摧毀俄軍的彈藥庫、軍營等重要目標。2023年6月14日，俄20集團軍某部在集合等待領導發表重要講話時遭到烏軍“海馬斯”發射反人員“鐵雨”彈打擊，造成上百人死亡。“海馬斯”還可以發射MGM-140陸軍戰術導彈，美國援烏的集束彈版本M39射程可達165公裡。2023年10月17日，烏軍使用這款武器打擊瞭別爾江斯克的俄軍機場，擊毀瞭至少9架俄軍直升機，包括卡-52這種高級裝備。

“艾佈拉姆斯”是美軍現役主戰坦克，戰鬥力顯著超過臺軍現役的M60A3、CM-11“勇虎”等老舊款式。美國提供給臺灣的是最新的SEPv3升級版，但是不帶貧鈾裝甲。108輛的數量不多，略少於8個坦克連的編制（112輛），可以裝備3個美式裝甲合成營和2個步兵合成營。這款裝備也參加瞭俄烏戰爭，美國援助瞭31輛，不過至今沒有可視化的戰果。

俄烏戰爭給予現代坦克部隊的兩大經驗（和教訓），其一，坦克依舊很重要，特別是在進攻、突擊作戰中的地位不可替代。其二，質量不能代替數量。根據可視化的記錄，截至2024年2月，俄軍已經損失坦克2726輛，先進的T-90系列損失108輛，其中最先進的T-90M損失瞭62輛。以此來看，臺軍的108輛“艾佈拉姆斯”經不起大戰的消耗。媒體報道稱，這些坦克2024年到2026年交付。

另外值得註意的還有S-788III型的通信節點、中繼站和網絡管理系統組成的戰地信息通訊系統。改善戰場信息條件，一直以來都是臺軍的目標，也是俄烏戰爭的經驗教訓之一。臺灣當局采購瞭“火山”反坦克佈雷車，大概2029年交付。這款裝備看上去不起眼，但在實戰中潛力很大。俄烏戰爭中的雙方都因為地雷吃盡苦頭，擋住烏軍先進的“豹二”坦克的不是俄軍坦克，而是不起眼的冷戰時期生產的TM-62反坦克地雷。

臺灣當局采購瞭135枚AGM-84H和50枚AGM-154C這2款所謂的“防區外打擊武器”。前者是增加射程的對陸攻擊型的“魚叉”導彈，射程約270公裡；後者是一款滑翔炸彈，射程可達130公裡，大概2028年交付。它們的性能並不出彩，但是已經足以讓臺軍具備所謂“源頭打擊”的能力，威脅大陸的沿海目標。2種武器都可以使用GPS制導來實現精確打擊。研究院認為，這2款武器已經超出瞭“防禦性”的范疇，美國距離突破“戰略模糊”政策又近瞭一步。

臺灣當局采購瞭Mk 48重型魚雷，研究院認為，這是為瞭配合“海昌計劃”，讓臺灣的新型潛艇服役後有魚雷可用，預計2025年交付。

四、不能掉以輕心

研究院梳理瞭一番後，發現特朗普、拜登2屆總統批準的對臺軍售數量不少，質量不錯，危害很大。站在兩岸統一的立場上，研究院自然“慶幸”美國沒有交付這些裝備，至少到目前沒有讓這些武器成為兩岸統一的阻礙。

不過研究院也知道，即便不等“老虎”工作組出手，這些“積壓”的裝備最終都會交付，無非時間早晚而已。到時候，說臺軍“脫胎換骨”有些誇張，但是戰鬥力會得到極大提升。再加上臺灣當局的武器自主研發、采購計劃的逐步落實，到瞭2030年，臺軍的現代化進程將大幅度前進。

中國大陸從來不是，也不會是臺灣的敵人。中國政府一直在推動“和平統一、一國兩制”。更何況即便這些軍售全部到位，也不能改變兩岸軍力對比，讓臺軍重新回到冷戰時期的優勢狀態（主要指海、空力量）。臺灣當局花費巨資采購先進武器裝備來防備大陸，非但不是任何值得誇耀的事情，從歷史的角度來看，是徹頭徹尾的悲劇。采購的武器越先進，悲劇的成分就越大。納稅人上交的稅金應當有更好的用途。