洞见湾区丨深圳罗湖打造“飞地经济”样板，画好区域合作同心圆

廣東粵港澳大灣區研究院研究員 鐘鳴 8月22日,作為廣東全省首個市級與區級合作共建的“反向飛地”項目，“潮州-羅湖創享島”在羅湖區舉行揭牌儀式，並迎來首批入駐的8傢企業，這是兩地深入推進產業共建，攜手打造“飛地經濟”樣板的一次創新嘗試。

“飛地經濟”的全國探索

“飛地經濟”是兩個相互獨立的區域打破行政區劃限制，在“優勢互補，利益共享”的原則下，以“政府引導、企業參與、園區共建”形式推動的區域協作發展模式，也被形象地比喻為“下跳棋”。從全國范圍來看，“飛地經濟”呈現出顯著的地域性和迭代性的特征：

在空間分佈方面，由東部沿海地區向全國多地逐步推廣。“飛地經濟”的早期探索和規模化建設主要始於長三角和粵港澳大灣區，後通過不斷實踐探索和演變，向全國更多地區推廣。根據《飛地經濟的空間生產與治理結構——基於國傢空間重構視角》（李魯奇、 馬學廣、鹿宇 ，2019）一文統計，我國的“飛地經濟”以短距離聯系為主，飛出地與飛入地距離在506.4km以下的占比為63.8%。

在類別探索方面，經歷瞭“正向飛地-反向飛地-雙向飛地”的飛地經濟1.0、2.0、3.0探索迭代。本世紀初，浙江、江蘇和廣東從省級政府層面分別統籌推進“山海協作工程”“南北掛鉤模式”和“產業轉移行動”，湧現出大量的省內產業轉移園、共建園。國傢發改委在2015年印發《關於進一步加強區域合作工作的指導意見》，2016年，國傢“十三五”規劃綱要出臺，支持有條件的地區發展“飛地經濟”，帶動一批跨省域的合作互助飛地。發達地區作為“飛出地”，相對欠發達地區作為“飛入地”的正向飛地模式得以大面積推廣。2012年規劃的浙江衢州海創園則將二者位置對調，進一步提升欠發達地區的主動性。“反向飛地”逐步細化為產業飛地、科創飛地、人才飛地、消薄飛地、生態補償飛地等多種形式。近年來“雙向飛地”逐漸興起，通過兩地耦合聯動、互設飛地的形式，進一步提升產業的嵌入深度，實現跨區域的閉環發展。

“雙向奔赴”的羅湖實踐

深圳作為國內最具創新力和發展活力的城市之一，同時也是廣東省“雙核”城市之一，成為省內外城市飛地的重要選項。一方面，“正向飛地”持續深化。廣安（深圳）共建產業園區、湖南衡陽白沙洲深圳工業園區、新疆喀什深圳產業園等二十餘個項目紛紛落地。全國首個特別合作區深汕合作區發展迅猛，今年上半年GDP增速達32.3%。省內如江門、珠海等城市謀劃借鑒深汕模式，與深圳設立聯名合作區，共同打造“升級版飛地”。另一方面，“反向飛地”實現突破。今年以來，河源下轄的連平、龍川、紫金三縣相繼在深圳南山、寶安、龍華三區開啟“反向飛地”試點。近日“潮州-羅湖創享島”將協作范圍擴展到潮州，是深圳助力區域均衡發展的又一生動註腳。

《潮州市產業發展佈局“十四五”規劃》指出，“深化潮州-中山、潮州-深圳、潮州-佛山產業鏈、創新鏈、人才鏈協同發展”。羅湖《2023年政府工作報告》在“聚焦重點領域實現突破”的具體舉措中，也提出“探索發展飛地經濟”。 時至今年8月，潮州、羅湖在不到半年的時間裡，就完成瞭從初步設想、達成共識再到選址落地、篩選並導入企業的整個過程。

“潮州-羅湖創享島”項目在充分吸收其他飛地發展經驗的基礎上，主要在四個方面進行瞭優化創新：一是充分考慮雙方需求。在主導產業的選擇上，既考慮瞭潮州陶瓷、食品等傳統產業升級訴求及新能源等新興產業起步需求，又兼顧羅湖“7+1”戰略性新興產業集群的賦能應用。可實現新材料等同類產業的上下遊協同和產業鏈延伸，以及異質性產業間的功能互補。入駐企業既包括生產貿易型企業，也有新型研發機構，可與羅湖創新資源結合，打通從研發轉化、應用制造到銷售流通的全生命周期。二是提前規劃合作機制。兩地通過《關於潮州-羅湖創享島共建合作方案》《共建潮州-羅湖創享島合作協議》，對飛地的合作模式與路徑進行瞭前置規劃。同時，通過明晰分工和政策疊加，在一分一合間為後續合作的推進奠定瞭堅實基礎。三是約定條件，共同監管。雙方約定創享島的入駐對象為“四梁八柱”企業、高新技術企業、專精特新企業或科技型中小企業等優質企業，並提供相應的研發費用、知識產權證明文件，在適當避免企業利用政策“搭便車”的同時，也能確保“飛入地”羅湖能切實獲得回報。四是立足當前，著眼長遠。除政府間的磨合協作外，企業的長期穩定發展也是飛地持續運營的重要因素。為此，兩地以高效服務為宗旨，羅湖方面致力於為園區建設和項目落地提供更好的支持和資源導入，潮州方面將細致研究政策、審批等方面的差異性，幫助企業盡快適應。

“潮州-羅湖創享島”的落成，既是潮州和羅湖實現高質量發展能級提升、實現“1+1＞2”的內生需要，更是落實全省“百縣千鎮萬村高質量發展工程”和產業有序轉移工作的具體實踐。下一步，為提升各方積極性，更好實現效能提升，在運營層面，建議“反向飛地”在當前技術研發、人才招引、成果轉化、企業孵化、產業聯動等功能的基礎上，適當加入配套輔助的宣傳展示及銷售環節。在考核層面，建議也可適當參照江蘇省做法，對評價得分排名靠前的飛地給予建設用地指標獎勵。