【國際觀察·美國會立法亂象】
負責立法的國會是影響美國對外政策的一個重要因素。今年1月就職的第118屆美國國會中，執政的民主黨繼續在參議院保持多數席位，而共和黨掌控瞭眾議院的多數席位，從而形成府會“弱分立”格局。雖然隨著2024年美國總統大選臨近，美國國內政治因民主共和兩黨惡鬥日益極化，但在對外政策上，對華強硬已成為兩黨最大的共識。盡管大部分涉華消極法案距離成法還需要經過較長法律程序，但國會對美外交政策的消極影響以及對當前中美關系的破壞力是顯而易見的，氣候變化問題即是一例。
氣候變化議題受到中美關系大環境的影響，是判斷中美關系走向的一個重要風向標。每當中美關系改善時，氣候變化往往是最早破冰的領域，而氣候議題也可以成為檢驗雙方合作誠意和成效的試金石。奧巴馬政府時期，中美兩國曾在氣候變化領域密切合作，三次發表聯合聲明，促成《巴黎協定》的達成和生效。特朗普政府時期，美國退出《巴黎協定》並廢棄瞭多項國內環境政策，挑起中美貿易戰，使得中美無法實質性推進氣候合作。
2021年初拜登政府上臺後，負責氣候事務的克裡兩次訪華，兩國發表《中美關於在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》，規劃瞭重點合作領域，給格拉斯哥氣候大會帶來“意外驚喜”。然而，2022年8月美參議院議長佩洛西竄臺，迫使中方宣佈暫停中美氣候變化商談。2022年底，G20峰會上中美元首會談為重啟氣候磋商與合作帶來曙光，但是隨後的“無人飛艇事件”又使中美關系幾乎降至冰點。直到今年7月美國總統氣候問題特使克裡訪華，中美才在形式上恢復瞭官方層面的氣候磋商，但開展實質性合作仍困難重重，面臨諸多挑戰。可以說，美國一些人的反華立場破壞瞭中美氣候對話合作的基石。
美國氣候政策的最大特點就是政治化和搖擺性。在美國兩黨競爭的政治格局下，氣候變化問題的科學性被忽視，成為一個被高度政治化的議題。氣候政策也隨政府更迭而搖擺不定。相比而言，民主黨比較重視氣候變化問題，而共和黨則傾向於否認氣候變化問題，態度消極。民主黨克林頓政府簽署《京都議定書》，但遭到國會反對。1997年7月，參議院通過“伯德-哈格爾”決議，禁止美國簽署任何“不同等對待發達及工業化國傢、含具體目標和時間限制的條約”。共和黨小佈什政府以不公平和損害美國經濟為由，宣佈退出《京都議定書》。民主黨奧巴馬政府時期，美國積極推動《巴黎協定》的達成、簽署和生效，提出2025年相比2005年減排26%~28%的目標，但並未提交參議院批準。共和黨特朗普政府上臺後，奉行美國優先，宣佈退出《巴黎協定》，取消瞭47項關於氣候變化、天然氣開采管制相關法規，幾乎顛覆瞭奧巴馬的氣候治理框架。
2021年1月，民主黨拜登政府上臺，美國重返《巴黎協定》，提出2030年相比2005年減排50%~52%，2050年實現凈零排放的目標，將應對氣候危機作為外交和國內安全事務的中心工作。分析指出，美國之所以堅持以2005年為基準年，而不采取歐盟等其他國傢常用的1990年，是因為美國2005年接近2007年的排放峰值，比1990年溫室氣體排放高瞭15%，這就降低瞭實現減排目標的難度。即便如此，受共和黨掣肘等因素影響，美國氣候政策搖擺不定，也使得拜登政府的減排效果大打折扣，可能完不成減排目標。據美國智庫估計，作為首部與氣候直接相關的立法，《通脹削減法》的實施有望幫助美國到2030年相比2005年減排40%，但是仍完不成50%~52%的階段性目標。
應對氣候變化的根本之道在於促進綠色低碳發展轉型，這不是單純的科學問題、環境問題。人類社會發展向綠色低碳方面轉型，必將對世界經濟和國際政治格局帶來廣泛而深遠的影響，大國博弈尤其是在氣候變化相關的高科技領域的競爭將日趨激烈。在此背景下，拜登政府重返《巴黎協定》後，不僅沒有承擔起全球氣候變化問題領導者的角色，反而采取保護主義做法，不斷挑起沖突，特別是聯合盟友處處針對和打壓中國。
在美國國內層面，美國通過《芯片與科學法》等法案，對美國在中國高科技領域投資進行限制，打壓中國科技企業的意圖非常明顯。《通脹削減法》相關條款規定，美國政府將向購買新電動車以及二手電動車的消費者分別提供7500美元以及4000美元的稅收抵免，前提是車輛最終組裝必須在美國本土，或是與美國簽署自貿協定的國傢進行，且電動車電池的原材料占比40%以上必須來自北美。自2024年起，電池中有任何成分產自“特別關註國”名單中的國傢（中國在列），將不能享受補貼。
在國際層面，2022年6月，G7峰會宣佈成立國際氣候俱樂部。今年5月，歐盟碳邊境調節機制正式生效，預計10月實施。6月，美國9名參議員聯署法案Prove IT Act，要求能源部就法案所涵蓋的產品收集美國及其他主要經濟體的產品平均排放強度數據，建立公開在線數據庫，意在與歐盟聯手為推行碳關稅等氣候貿易政策打基礎。美國已與歐盟就鋼鋁進口關稅達成協議，對在歐盟生產的進口鋼鐵部分豁免。美國與歐盟、日本、英國還計劃通過貿易協議，形成“關鍵礦產買傢俱樂部”，嘗試解決美歐因《通脹削減法》產生的緊張關系，最終矛頭也必然指向中國等發展中國傢。
不僅如此，發達國傢承諾到2020年每年向發展中國傢提供1000億美元的資金目標仍未完成，美國就開始考慮從根本上改變發達國傢和發展中國傢的劃分，針對中國的意圖昭然若揭。今年以來，美國國會通過法案，要求美國國務院向國際組織施壓，將中國從“發展中國傢”的范疇內移出，阻止中國因“發展中國傢”地位在國際組織中獲得優待。《聯合國氣候變化框架公約》是全球應對氣候變化的國際法律基礎，共同但有區別的責任原則是氣候公約的基石，中國在氣候公約下作為發展中國傢的地位有法律和事實依據。美國公然挑戰共同而有區別的責任原則，勢必嚴重破壞國際氣候合作的政治基礎。
當前，整個世界正處在自二戰結束以來的困難時刻，中美關系也正處在自建交以來的艱難時刻。美國一方面在國際氣候治理中需要中國合作；另一方面又不斷打壓遏制中國，這在邏輯上站不住，也行不通。全球已有150多個國傢提出瞭碳中和目標。碳中和不僅是為瞭應對氣候變化，更是為瞭推動全球綠色低碳轉型，實現人類可持續發展，這已成為全球共識。2015年通過的聯合國2030年可持續發展議程明確瞭全球到2030年的階段性可持續發展目標體系，而氣候治理目標就是可持續發展的17個目標之一。中國承諾的“雙碳”目標是堅定不移的，與全球可持續發展目標高度一致，行勝於言。但實現這一目標的路徑和方式、節奏和力度，則應該而且必須由中國自己做主，決不受他國左右。以構建人類命運共同體理念為指引，站在全球生態文明和可持續發展的高度推進國際氣候合作，才有利於得到更廣泛的國際支持，有利於構建更加公平合理的全球治理體系。
（作者：陳迎，系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、生態文明研究所研究員、可持續發展研究中心副主任）
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