文｜ 全国人大常委会香港基本法委员会委员、中国人民大学“一国两制”法律研究所所长 韩大元
3月19日，香港特区立法会经三读程序通过《维护国家安全条例》（以下简称《条例》），并于3月23日刊宪公布实施。这标志著在“一国两制”方针下，香港特区历经近27年后终于完成了香港基本法第23条规定的特区自行立法的宪制责任，为丰富“一国两制”在香港的实践，为香港保持繁荣和稳定提供了有效的法治保障。
制定《条例》具有重要现实意义
国家安全不能得到保障，国家就无安身立命之本。在百年未有之大变局下，为有效应对国际和国内对国家安全的威胁、风险、挑战，需要在总体国家安全观指导下，建立健全维护国家安全的制度体系和执行机制。
维护国家安全是中央人民政府与香港特区共同担负的职责。在“一国两制”方针下，根据香港基本法第23条，全国人大赋予香港特区自行立法维护国家安全的义务。香港回归以来，特区政府为23条立法也做过努力，如2003年香港特区政府曾尝试提出《国家安全（立法条文）条例草案》，但受到反中乱港势力阻挠以及本地社会争议影响而撤回。2019年“修例风波”暴露出香港特区维护国家安全重大风险以及本地维护国家安全立法存在制度缺口。
在这样的背景下，全国人大通过“5.28决定”授权全国人大常委会制定香港国安法。全国人大“5.28决定”和香港国安法强调香港特区应尽快完成香港基本法第23条规定的立法义务。在百年变局和新的国家安全形势下，香港社会各界一致盼望尽快完成维护国家安全的本地立法，为香港经济发展和营商环境奠定法治基础。
3月19日，香港特区行政长官李家超（左）在立法会会议上，就立法会通过《维护国家安全条例草案》发言（图：李家超Facebook账号）
香港国安法的制定实施，使香港进入由治及兴的新阶段。但香港国安法并不能代替23条立法。《条例》涉及的罪行范围比香港国安法更为广泛，与后者相互兼容和衔接，共同筑起全面维护国家安全的法治屏障。香港国安法中规定了四类危害国家安全的罪行，包括分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪和勾结外国或者境外势力危害国家安全罪四类，是针对当时紧迫的、维护国家安全的立法形势作出的立法决定。同时，根据国家安全形势面临的新情况，23条立法的范围比香港国安法的罪行更广泛，是对危害和威胁国家安全行为的更全面的法律防治体系。同时，香港国安法是以列入香港基本法附件三且以直接公布实施的方式在香港实施的，并没有直接修改其他的香港特区本地立法。而香港特区本地立法在回归后并未在国家安全罪行方面进行适应化修改，所以尚有许多不合时宜的部分，需要在23条立法过程中加以完善，补齐本地维护国家安全制度短板。
《条例》贯彻落实“一国两制”方针
《条例》在总则部分明确了三项立法基本原则，其中首次将“‘一国两制’方针的最高原则，是维护国家主权、安全、发展利益”作为首要的立法原则，并写入本地法律，为“一国两制”方针的落实以及特区施政提供清晰的行为准则。
香港自回归之日起，重新纳入国家治理体系，建立了由宪法和基本法共同构成的特别行政区宪制秩序。中央对特别行政区拥有全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权特别行政区依法行使高度自治权，以及中央拥有的监督权。中央全面管治权是特别行政区高度自治权的源头，同时中央充分尊重和坚定维护特别行政区依法享有的高度自治权。落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权是统一衔接的，也只有做到这一点，才能够把特别行政区治理好。但长期以来，香港社会有些人对“一国两制”方针作为最高原则存在著不少模糊认识和片面理解，否认或抗拒中央对香港的全面管治权，歪曲“一国”与“两制”的关系，片面地强调“两制”，而忽视“一国”这一根本前提。
“一国两制”方针是一个完整的体系，全面准确贯彻的关键在于把握好“一国”与“两制”的关系。“一国”和“两制”并非平起平坐，维护一国的主权、安全、发展利益是根本。“一国”是指在中华人民共和国内，香港特别行政区是国家不可分离的部分，是直辖于中央人民政府的地方行政区域。“两制”是指在“一国”之内，国家主体实行社会主义制度，香港、澳门等某些区域实行资本主义制度。 “一国”之内的“两制”并非等量齐观，国家的主体必须实行社会主义制度，是不会改变的。因此，在维护国家主权、安全、发展利益上，只有“一国”之责，没有“两制”之分。
《条例》明确写入“一国两制”方针的最高原则，并使之法律化，在结构和内容上认真落实这一原则，贯彻了“一国两制”方针，有助于在维护国家主权、安全和发展利益的前提下，进一步巩固香港的国际金融、航运、贸易中心地位，为特区政府全力聚焦发展经济、改善民生提供法治保障。
《条例》体现国家安全与人权保障的合理平衡
尊重和保障人权是《条例》建基的重要原则之一，《条例》的通过有利于实现维护国家安全与尊重和保障人权之间的平衡，确实保障香港居民的权利与自由。《条例》在弥补香港特区维护国家安全制度缺口的同时，积极回应香港社会各界关于人权保障的合理关切，依法保护根据香港基本法享有的权利和自由，以及根据《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于特区的有关规定享有的各项权利和自由。
3月22日，香港特区行政长官李家超根据香港基本法第48条第3款，签署经特区立法会通过的《维护国家安全条例》。条例于23日刊宪生效（图：香港特区政府新闻处）
第一、在国家安全和人权保障的平衡中，对国家安全概念的清晰定义是十分重要的，否则会出现滥用国家安全概念的现象。为了保持国家安全概念的明确性与统一性，《条例》明确引述《国家安全法》第2条的规定，涵盖国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。《条例》在界定“非法操练”时，《条例》第2部明确列举了四种行为类型，并前置了未经准许的形式要件。采用《国家安全法》上的国家安全定义，一方面明确了一国的国家安全只有国家统一标准，不能有地方标准，另一方面体现法律规范的明确性原则。相比之下，英国《2023年国家安全法》并未对何为国家安全做出明确界定。在人权保障上，《条例》对有关规定和程序提出了更高的要求。根据英国《2023年国家安全法》的规定，一定级别以上的警员可直接指令限制被羁留者咨询律师的权利。而《条例》规定在限制被羁留者咨询法律代表的权利时，警务人员须向裁判官申请手令。
第二、《条例》以明确的条文表述限定自身适用范围，坚持普通法惯例，为社会公众提供了清晰的行为指引。《条例》在罪名、量刑及标准、诉讼程序等规定中也力求寻求国家安全与人权保障的平衡。针对犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人的辩护权和其他诉讼权利，《条例》给予了充分保障，并对特定罪行设定了明确的排除事项和抗辩理由，这些规定充分保护了居民依法享有的各项权利和自由。
第三、《条例》针对部分罪行设定了较高的入罪门槛，并就部分执法措施设置了严格的适用条件与程序控制，保障正常的商业行为与国际交往活动不受影响。如《条例》第6部在规定境外干预罪时，设定了配合境外势力、使用不当手段和意图带来干预效果三个条件，只有三者全部符合才会触犯境外干预罪，以免发生误坠法网的情形。《条例》第7部规定禁止向潜逃者提供资金或处理资金，但这一措施仅限于金融机构在香港境内的行为。
第四、《条例》为部分罪行设定了包括重大公众利益在内的抗辩理由，为言论自由等权利的实现提供充分保障。公众咨询期间有意见提出将维护公众利益作为非法获取、管有、披露国家秘密有关罪行的抗辩理由，《条例》第4部在审理涉及国家机密的部分罪行中有条件地引入这一抗辩理由，这有助于在国家安全和公众知情权之间达成良性平衡。
第五、相较于其他普通法地区的国家安全立法，《条例》在“一国两制”框架下，发展出安全与人权保障标准之间寻求平衡的新程序和机制。比如针对煽动意图的相关罪行，《条例》第3部设置的最高刑期是十年，加拿大和美国的国家安全立法分别设定了十四年和二十年的最高刑期。此外，《条例》第5部将破坏电脑或电子系统罪的最高刑罚设定为二十年监禁，英国和加拿大的国家安全立法均设置了终身监禁的刑罚。
第六、《条例》严谨审慎的程序设计限制了执法机关的权力运作，防止公权力滥用。为了国家安全利益，依法适当强化执法权是必要的，但任何公权力，特别是执法权的行使应受到限制，并且执法活动要符合比例原则。根据《条例》第7部的规定，在限制被羁留者咨询法律代表的权利时，警务人员须向裁判官申请手令。为了应对实施过程中可能遇到的新问题，《条例》第8部规定了行政长官订立附属法例的权力，这一权力的行使在程序上也受到限制，在内容上也不得超出《条例》限定的处罚种类及范围。
第七、在公众咨询以及立法会审议时，积极回应公众和议员围绕安全与自由关系提出的合理关切，并通过修正案作出必要调整。如上述第四点中提到，《条例》在审理涉及国家机密的部分罪行中，有条件地引入将维护公众利益作为非法获取、管有、披露国家秘密有关罪行的免责辩护理由，确保受香港基本法和《公民权利和政治权利国际公约》适用于特区的有关规定所保障的言论、集会、结社、新闻、学术和科研等自由得以充分实现，包括新闻从业者以及科研人员在内的社会公众将免于误入法网。有议员针对“披露他人犯叛国罪”询问如何处理法律界的保密条款，特区政府官员回应称，法律服务过程受到法律专业保密权保障以及相关程序限制。
另外，《条例》充分保障在香港的金融、传媒等各类非政治性组织的正常商业行为和国际交往需要，并订立了清晰的入罪条件，为有关机构和组织提供明确的行为指引。针对大家关注的非法获取、管有、披露国家秘密等罪行，《条例》既明确限定了入罪条件，又设定了必要的免责辩护理由，其中并不涉及正常的金融和商业活动。这些规定有助于为香港特区营造更加安定自由的营商环境，提升香港特区对世界各地资金和人才的吸引力。
《条例》坚持法治原则、遵循法定程序
法治原则是人权保障原则的基石，也是《条例》确立的重要立法原则之一。《条例》明确清晰的规范文本与合理设定的免责辩护理由为公权力行使划定了界限，为各项权利和自由的实现提供了保障。
保障国家安全必须在法治轨道上展开，《条例》制定过程严格遵照法定程序，充分汇集公众意见，最大程度捍卫法治原则。在草拟《条例（草案）》过程中，香港特区政府展开公众咨询，邀请市民表达意见。在公众咨询期内，香港特区政府筹办近30场咨询会，包括本地和国际各界人士约3,000人次参与其中。香港特区政府在咨询期内共收到13,000余份意见，其中超过98%的意见提出正面意见。针对这些意见，特区政府在细致整理的基础上做了针对性回应，并公布于立法会网站。
《条例（草案）》刊宪以来，立法会严格遵照香港基本法和《香港特区立法会议事规则》规定的程序进行审议，立法会成员通过密集会议以及延长会议时间的方式保证审议的充分性。立法会法案委员会连同此前内委会为基本法第23条立法事宜成立的小组委员会共举行了25次会议，详细审议每一条文，提出超过1,000条问题和意见，形成了91个修正案。在立法会审议过程中多次出现长时间审议单一条文的情况，花费超过半小时审议单一条文的情形比比皆是。最终，香港特区立法会在三读程序中以全票通过《条例》。
根据《香港特区立法会议事规则》的规定，在负责《条例（草案）》的议员就二读议案发言后须中止辩论，待预告期经过后方可恢复二读程序，但立法会主席可以酌情免却预告程序。为了在法治轨道上加快立法进程，立法会内务委员会支持保安局局长提出的豁免预告请求，立法会主席批准豁免申请后，二读辩论随即恢复。
此外，《条例》还体现出积极预防的法治观念。在依法制止和惩治危害国家安全罪行的同时，《条例》遵循法治原则采取预防措施防范可能危害国家安全的威胁，对未来可能遇到的国家安全风险的防范也做了必要的规范设计，展现《条例》的前瞻性。
《条例》为普通法司法管辖区的国安立法提供香港经验
如何平衡安全与自由关系是全球共同面临的重大挑战。国家安全是现代主权国家优先追求的目标，只有在国家安全得到保障的前提下，公民才能享有最基本的人权。如《公民权利和政治权利国际公约》规定为了公共利益和国家安全，可以依法限制公民的权利和自由。香港基本法第39条将人权法案作为香港居民权利和自由最重要的保障。人权法案不仅规定了权利，也规定了对权利的限制。只有极个别的权利是不可克减的，是绝对权利，大部分的权利是可以被限制的，权利与自由本身具有相对性。如香港基本法第30条规定，通讯自由和通讯秘密可因公共安全和追查刑事犯罪的需要而被限制。香港特区法院的不少判决也都适用过这些条款。因此，维护国家安全和人权保障并不冲突，只要限制是必要的，符合比例原则的，那么可以将两者纳入到法治的框架之内。这是我们正确理解《条例》性质与功能的基本前提。
当然，国家安全与自由的平衡问题在世界各国，包括普通法管辖区属于有争议的议题，面临不少新问题。作为“一国两制”下特别行政区的《条例》，立法过程中并没有回避国际社会合理关切，通过具体条文的设计与原则，充分借鉴外国国安立法的经验，为国际社会研究安全与自由关系提供了来自特别行政区的思考与经验。国际社会应对此采取客观、理性的立场，即便对《条例》的一些规定有疑虑、不理解，甚至不认同，也应开展建设性的讨论，要相信香港法官在个案中的独立裁判能够保障安全与自由的平衡。
《条例》的生命重在实施
法律的生命在于实施，普通法的生命更在于实践中不断创造新的判例。如何寻求国家安全与自由的平衡并不是一个假设的或者理论的问题，要在《条例》实施过程中，特别是在具体的案件中，判断什么样的国家安全利益受到侵害，什么样的个人自由受到限制，受到何种程度的限制，并在个案解释中寻求国家安全和权利保障之间的合理平衡。《条例》刊宪后即成为本地法律，具有法律效力，并保持其权威。在咨询和立法会审议时，大家都有权提出任何修改意见，甚至是反对意见。但一旦法律生效，我们需要尊重法律文本，以《条例》寻求共识，并共同努力实施好《条例》。
《条例》在实施过程中还需进一步完善繁复且富技术性的事宜，并在国家安全形势以及社会发展发生变化的情况下持续完善，这可由特区政府以制定附属法例方式完成。《条例》第8部限定了附属法例规管事宜的范围，《释义及通则条例》明确规定附属法例不得与任何条例的条文互相矛盾。
在香港特区的法律体系下，司法权对平衡安全和自由发挥著重要影响，法院需要在个案中防止有关例外情形和抗辩理由的规定转变为维护国家安全的漏洞。目前，通过香港基本法与香港国安法的实施，香港法院已经建立了较成熟的法律解释的方法论，有足够的司法经验适用本地《条例》，对此我们应该有足够的信心。以公众利益为例，法官需要结合个案严格判断当事人提出的抗辩理由是否具备紧急性与明确性。此外，还需进一步判断所提公众利益与当事人对国家安全的威胁之间是否相称，以免当事人滥用免责辩护理由逃脱法律制裁。
根据香港基本法第17条的规定，《条例》在公布实施后须报全国人大常委会备案。全国人大常委会收到报送备案的《条例》后，交由有关工作机构依照法定职责和程序进行审查，适时向全国人大常委会报告备案审查工作情况。审查机关依法明确做出符合香港基本法的判断，也是《条例》顺利实施的重要保障机制。
归根结底，《条例》真正发挥其实效性，有赖于立法、行政与司法机关依法履行职责，也依赖于香港社会形成尊法、守法、执法的社会共识。
（本文发布于《紫荆》杂志2024年4月号）
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